План

Вступление

1. Финансовые основы местного самоуправления

2. Финансовые проблемы местного самоуправления

3. Укрепление финансовой базы местных бюджетов

Заключение

Список использованной литературы

Вступление

Бюджеты территориальных формирований играют значительную роль в социально–экономической жизни страны, они являются финансовой основой местного самоуправления, без которого не может полноценно функционировать каждое демократическое государство. За счет средств местных бюджетов осуществляется финансирование широкого круга государственных расходов, тем самым, местные бюджеты оказывают содействие удовлетворению жизненно важных нужд граждан.

Важное значение отводится местным бюджетам в решении такой сложной задачи, как проведение финансового выравнивания, суть которого состоит в следующем. Всегда существуют объективные отличия в уровнях экономического развития административно–территориальных единиц, это служит причиной расхождений в объемах налоговых поступлений отдельных территорий, которые, в свою очередь, приводят к значительным колебаниям размеров местных бюджетов и расходов из них (в сопоставлении с количеством населения). Основной целью финансового выравнивания является устранение данных расхождений и создание одинаковых возможностей для органов местного самоуправления всех административно–территориальных единиц страны по предоставлению общественных услуг на равном уровне, который гарантирован Конституцией России.

Механизм управления местными бюджетами в нашей стране еще недостаточно отработан, характеризуется значительными недостатками в процессе разработки, определении состава и структуры местных бюджетов, процедурах реализации, что делает рассмотрение этого вопроса актуальным и предопределяет необходимость более тщательного изучения.

1. Финансовые основы местного самоуправления

Несмотря на принятие Бюджетного и Налогового кодексов, законов о разделении полномочий органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, в бюджетной системе не обеспечивается равновесие между централизацией финансовых ресурсов и федерализацией бюджетных отношений.

Велика финансовая зависимость нижестоящих уровней власти от вышестоящих, слабо действуют механизмы увеличения собственных налоговых доходов. Наблюдается резкая дифференциация бюджетной обеспеченности. В муниципальных образованиях, с одной стороны, растут затраты на предоставление услуг, с другой, сокращается сфера муниципального обслуживания, доходная база местного самоуправления.

Потребность в финансовых ресурсах целиком и полностью определяется объемом выполняемых функций, расходных обязательств. Но в одном случае эффективнее централизация функция, в другом, наоборот, децентрализация. При делегировании функций возможно сочетание централизации доходных источников с децентрализацией расходных полномочий. В процессе разграничения устанавливается, какой уровень власти должен осуществлять нормативно-правовое регулирование, обеспечивать бюджетное финансирование, непосредственно предоставлять услуги.

Бюджетная система является бастионом государственного планирования и регулирования социальной сферы, а местная власть всегда функционирует в русле общегосударственных интересов без претензий на какую-то автономность, расходуя общенародные деньги в виде налоговых доходов или финансовой поддержки.

Однако вопросы местного значения сформулированы так, что меру участия и ответственности местного самоуправления установить весьма затруднительно без дополнительных подзаконных актов и разъяснений. А от трактовки содержательной части каждой функции зависит потребность в финансировании. Например, в части энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации местное самоуправление отвечает только за организацию, но не развитие. В жилищной сфере на местное самоуправление возложено обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жильем в соответствии с жилищным законодательством, то есть, роль местного самоуправления сформулирована весьма неконкретно.

Для финансового обеспечения вопросов местного значения предназначаются налоговые доходы, местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, закрепляемые на постоянной или временной основе, безвозмездные перечисления вышестоящих бюджетов. Множественность каналов поступления средств вовсе не гарантирует их достаточность для обеспечения бюджетной потребности, даже учитывая сокращение расходных обязательств. Почти каждое муниципальное образование, нуждается в необходимых ему финансовых ресурсах, средствах, которые оно может планировать и использовать.

В мировой практике принято за местными бюджетами закреплять налоги, не зависящие от экономической конъюнктуры, на базу которых местное самоуправление может повлиять, платежи по которым не выходят за пределы территории, непосредственно связанные с уровнем жизни проживающих на территории плательщиков, с немобильной базой. При этом сторонники концепции полного налогового права стоят за предоставление местному самоуправлению права вводить любые налоги для обеспечения законодательно закрепленных функций. В условиях России это невозможно реализовать даже технически. Практически все элементы налогообложения определяются НК РФ. Более того, распределение видов налогов по уровням компетенции во многом потеряло экономический и фискальный смысл, т.к. около 95% платежей поступает за счет федеральных налогов.

Программа развития бюджетного федерализма высказывается за принцип «один налог – один бюджет», в НК РФ он реализован закреплением за местными бюджетами двух налогов: земельного и на имущество физических лиц. Сам по себе этот принцип имеет преимущества: не нужно перераспределение платежей, больше свободы действий у органа власти. Но емкость указанных налогов мала, они не меняют финансовую ситуацию в муниципальных образованиях. Закрепление налогов по уровням бюджетной системы происходит без должного учета реальных денежных средств, которые может обеспечить тот или иной налог конкретный территории. По-прежнему основным источником доходов остаются совместные (расщепляемые) налоги.

В бюджеты муниципальных образований налоговые платежи зачисляются по единым нормативам, установленным непосредственно БК РФ, а также законами субъектов РФ. Муниципальные образования глубоко дифференцируются по налоговому потенциалу и расходным потребностям. Единые ставки и нормативы отчислений от налоговых платежей, накладываясь на различные условия по территориям, создают ситуацию недостатка средств у одних и избытка у других муниципальных образований. Это вызывает необходимость перераспределения средств из вышестоящего бюджета и выравнивания бюджетной обеспеченности. Представляемые субсидии призваны корректировать неравномерное распределение расходов и источников финансирования и не предназначаются для реализации определенных проектов. Порядок предоставления перераспределяемых средств согласовывается с органами местного самоуправления и не должен ограничивать свободу их выбора в рамках собственной компетенции.

Но предоставление средств через налоговые доходы по единым ставкам и нормативам отчислений усугубляет неравенство независимо от финансово-экономического положения муниципальных образований. Одновременно оно обуславливает необходимость централизации налоговых доходов в вышестоящих бюджетах, чтобы предоставлять средства низкодоходным бюджетам.

Основная часть бюджетных доходов поступает с помощью налоговых инструментов. Чем справедливее распределены налоговые доходы, тем меньше потребность в дотационном выравнивании, для него остается небольшое пространство. Между тем законодательство весьма узко трактует термин «выравнивание бюджетной обеспеченности». Налоговые доходы в процесс выравнивания практически не включатся, т.к. распределяются по единым нормативам отчислений.

Методика выравнивания зарегулирована силой ФЗ, но реально оно не обеспечивается. Выравнивание сведено к дотациям из бюджетных фондов, финансовой поддержки нижестоящих бюджетов по критерию душевого бюджетного дохода муниципального образования в сравнении со средним по субъекту РФ. Выровнять финансовые возможности пропорционально численности населения полностью невозможно. Например, в одном поселении есть развитая социальная инфраструктура, она требует больших затрат, а в другом ее почти нет, хотя численность населения может быть одинаковой, т.е. расходные потребности в разных муниципальных образованиях несопоставимы. Право на финансовую поддержку получают территории с уровнем дохода ниже среднего или на основе другого критерия.

Не включаются в выравнивание высокодоходные территории, за исключением случаев, когда уровень бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) до выравнивания в отчетном году в расчете на жителя в 2 и более раза превышал средний уровень по субъекту РФ. Тогда может быть предусмотрено перечисление из данного местного бюджета в региональный ФФПМР (ГО) (Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)) 50% превышения (либо другие меры).

Объем дотации должен исчисляться с учетом финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения, а не в зависимости от их отношения к среднему уровню. Поэтому корректное решение проблемы должно включать изъятие сверхдоходов у одних и доначисления другим, исходя из соотношения расходных обязательств и бюджетной (налоговой) обеспеченности.

Если же использовать механизм дифференциации отчислений от налоговых платежей, то эффективность выравнивания существенно повышается и сводится на «нет» проблема налоговых сверхдоходов отдельных местных бюджетов.

Дифференциация нормативов отчислений от налогов не равноценна их полной индивидуализации, вполне возможны и групповые нормативы, хотя и индивидуальный подход к формированию местных бюджетов исключать нельзя как способ учета особенностей каждого муниципального образования. Иной подход противоречит конституционным гарантиям социального обслуживания населения на любой территории страны.

В процесс расчётов при выравнивании включается один налог за другим, пока в том или ином муниципальном образовании расходные потребности не сравняются с бюджетной (налоговой) обеспеченностью. Бюджетам таких муниципальных образований не требуются дотации из специальных фондов. Перекрываются и каналы искусственного образования сверхдоходов других местных бюджетов. Гарантируется обеспечение расходных обязательств при минимальной сумме средств фонда финансовой поддержки.

Такой подход стимулирует активность местных властей в расширении доходной базы территории, развитии ее экономики, поощрении хозяйственной инициативы.

Однако нормативные акты в рамках административной реформы ориентируют на отделение в управлении хозяйственных функций о административных и политических, переоценку вопросов местного значения, ограничение добровольных функций.

Выведено из структуры вопросов местного значения комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. В собственности муниципальных образований может находиться лишь имущество для решения вопросов местного значения, обеспечения деятельности органов власти и работников, а также выполнения отдельных государственных функций, предстоит изъятие из состава их имущества т.н. непрофильных активов. Производственные функции местного самоуправления ограничены строительством дорог, мостов в границах населенных пунктов; организацией сбора, утилизации и переработки бытовых отходов и мусора. Компетенция в сфере финансов исчерпывается формированием и исполнением бюджета. Все вращается вокруг деления налоговых поступлений в межбюджетных перечислений. Никакого сдвига в сторону усиления связи между состоянием местной экономики и финансовыми ресурсами не происходит.

Объективно складывающиеся условия функционирования муниципальных образований не дают повода для постановки вопроса об ограничении хозяйственной деятельности местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения не должен лишать местное самоуправление права самостоятельно зарабатывать деньги. Местное самоуправление может воспользоваться своими рычагами влияния в интересах местного сообщества, в том числе решения финансовых проблем. Кардинально они решатся лишь на основе привязки доходов к реальному сектору, прежде всего, на данной территории.

В отношении к бизнесу местная власть не должна занимать подчиненное положение, не должна быть безразлична к политическому, социальному и деловому климату на территории. Муниципальный и частный сектор при наличии местного самоуправления не антагонисты, они взаимосвязаны и нуждаются друг в друге. Частный сектор становится элементом, субъектом муниципального хозяйства.

Основными направлениями взаимоотношений местной власти и бизнеса являются комплексное территориальное планирование, размещение муниципальных заказов, операций с земельными участками и имуществом, участие в капитале, налоговые льготы, бюджетные гарантии, предоставление коммунальных услуг, лицензирование, инвестиционные соглашения. Перспективно государственно-частное партнерство, особенно в строительстве школ, больниц, платных автодорог, коммунальных объектов. При этом оно охватывает сферу деятельности как крупного, так и малого бизнеса, как индивидуального, так и кооперативного.

Видимо, достаточно установить на федеральном уровне общие принципы и порядок наделения полномочиями муниципальных образований разных типов, предоставив право субъектам РФ решать конкретные вопросы разграничивая обязательства, источников доходов, объектов собственности, предметов ведения.

2. Финансовые проблемы местного самоуправления

Как форма территориальной организации муниципальные образования созданы в нашей стране в 90-х годах, после начала радикальных социально-экономических и политических преобразований и прошли значительный путь развития. В настоящее время установлена двухуровневая система местного самоуправления, включающая три типа муниципальных образований (поселения, муниципальные районы, городские округа). В результате осуществленных мероприятий происходит перераспределение реализуемых органами местного самоуправления полномочий, выстраивается новая система взаимоотношений, причем это имеет место как внутри самого местного самоуправления, в связи с изменившейся его организационной структурой, так и в более широком плане, между органами местного самоуправления и государственными органами субъектов РФ и Российской Федерации. При этом выявлен ряд проблем, препятствующих функционированию системы местного самоуправления, в числе которых отмечаются:

· неопределенность территориальной организации местного самоуправления;

· нечеткость компетенции муниципальных образований;

· не проработанность механизмов взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами;

· несовершенство нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области местного самоуправления;

· отсутствие кадров квалифицированных муниципальных служащих и др.

Эти и другие имеющиеся трудности указывают на сложность и противоречивость процесса становления и развития местного самоуправления, не ставя под сомнение его необходимость и объективную обусловленность, суть которой заключается в том, что местное самоуправление непосредственно связано с формированием гражданского общества, является важнейшим его институтом. Что же касается факторов, затрудняющих развитие местного самоуправления, то главным среди них, безусловно, является психологический фактор – неготовность граждан, населения муниципальных образований, к осуществлению самоуправления. Значительное негативное воздействие на становление местного самоуправления оказывает и отсутствие необходимых материальных предпосылок для его осуществления. О реальном местном самоуправлении можно говорить тогда, когда оно обеспечено экономически. Это подтверждается предшествующим опытом развития нашей страны. Отсутствие экономической самостоятельности – одна из главных причин слабости, недостаточной эффективности деятельности местных органов власти в дореформенный период. Построенная на перераспределении финансовых ресурсов бюджетная система того времени не оставляла места для самостоятельности. Функции местных органов власти сводились к поддержанию собственной жизнедеятельности и финансированию социальных мероприятий за счет выделяемых из вышестоящего бюджета средств. Такое бюджетное регулирование приводило к полной зависимости местных органов власти от вышестоящих, в том числе и по вопросам сугубо местного характера, которые должны были решаться на местах. Существовавшая практика делала бессмысленными многочисленные решения о расширении прав и повышении ответственности мест6ных органов власти, поскольку из-за отсутствия материальных ресурсов и «права» и «ответственность» не могли быть реализованы.

Акцентируя на этом внимание следует отметить, что в настоящее время правовые предпосылки для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления имеются. Конституция РФ не только предусматривает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России, но и определяет его экономическую основу, закрепив в качестве таковой особую, отделенную от государственной, форму собственности – муниципальную собственность и сформулировала фундаментальное положение о праве муниципальных образований иметь свой собственный бюджет. В соответствии с п. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Законодательные меры имеющие целью создание материальных предпосылок местного самоуправления, осуществлены в финансовой сфере, посредством принятия специального законодательства, в частности Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 5 сентября 1997 г. и включения соответствующих положений в Налоговый и Бюджетный кодексы. Муниципальные образования получили право на определенную часть собираемых на их территории налогов. В настоящее время на этот уровень полностью переданы земельный налог и налог на имущество физических лиц, а основным источником налоговых доходов большинства бюджетов сейчас является налог на доходы физических лиц, удельный вес которого в налоговых доходах местных бюджетов более 53%. Однако реальными возможностями формирования своих бюджетов за счет собственных источников доходов муниципальные образования, по-прежнему, не располагают, основная масса формирующих доходы местных бюджетов поступлений является финансовой помощью из бюджетов вышестоящего территориального уровня, имеет место несоответствие финансовых ресурсов исполняемым органами местного самоуправления функциям. Вследствие недостаточного финансирования органы власти на местах зачастую не справляются с реализацией своих социальных обязательств, и во многом именно этим объясняется появление 4 национальных приоритетных проектов.

С созданием двухуровневой системы местного самоуправления проблема его финансового обеспечения стала еще более острой. Объекты жилищно-коммунального хозяйства, котельные, теплотрассы, другие инженерные коммуникации переданы на первый его уровень, где преобладают, ставшие муниципальными образованиями, сельские поселения, находившиеся ранее на сметном финансировании из районных бюджетов и имеющие в настоящее время низкий налоговый потенциал. Объем финансовых средств у этого уровня местного самоуправления не адекватен тем задачам, которые он должен решать. Содержание вышеназванных объектов и ранее было весьма проблематичным, не обеспечивалось муниципальными образованиями более крупного формата – районами и городами, имевшиеся у муниципальных образований средства и до перехода на двухуровневую систему местного самоуправления были недостаточны для содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время решение этой задачи представляется еще более сложным.

В результате более высокого роста расходов по сравнению с доходами свыше 90% муниципальных образований являются дотационными. Это усиливает их зависимость от вышестоящих властных структур и, как обоснованно указывается в литературе, такая зависимость возможна и от коммерческих организаций. И та, и другая зависимости не должны быть чрезмерными, в противном случае может измениться спектр интересов, которые преследуют органы местного самоуправления при реализации своих полномочий.

Преобладание финансовой помощи из бюджетов вышестоящего территориального уровня в доходах местных бюджетов влечет и другие негативные последствия, снижает ответственность органов местного самоуправления за решение вопросов местного значения. У муниципальных образований, которым оказывается масштабная финансовая помощь, отсутствуют стимулы к поиску внутренних источников доходов, появляется искушение увеличивать объем расходов и дефицит местных бюджетов, что подтверждается не только российской бюджетной практикой, но и опытом других стран.

Реальное местное самоуправление в значительной мере сдерживается несовершенством законодательства в части распределения доходов между различными уровнями бюджетной системы РФ. Межбюджетные отношения необходимо упорядочить и поставить на объективную основу, в вопросах финансового обеспечения местного самоуправления следует ориентироваться не на оказание муниципальным образованиям финансовой помощи, а на создание их собственной финансово-экономической базы, достаточной для реализации муниципальными органами их функций, обусловленных публично-правовой природой местного самоуправления, характером осуществляемой ими деятельности, решаемых ими задач, т.е. необходима максимально возможная конкретизация предметов ведения РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, и основанное на них распределение расходов и доходов между бюджетами различных территориальных уровней.

Уточнение предметов ведения местного самоуправления необходимо и для организации взаимодействия муниципальных органов с органами государственной власти, а также оптимизация отношений в самом местном самоуправлении, между различными его уровнями. При реализации ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ возникло, как известно, множество проблем, связанных с переструктурированием местного самоуправления, территориальным разграничением самоуправляющихся общностей и, соответственно, перераспределением муниципальной собственности и налогов. Критерии, на основе которых осуществлялось создание новых муниципальных образований, оказались недостаточно продуманными. Так, по мнению экспертов, а наших условиях муниципальному образованию требуется не менее 30 тыс. жителей, проживающих на компактной территории.

Достижение предусмотренных реформой местного самоуправления целей возможно при комплексном подходе к её осуществлению. Решающее значение при этом имеют преобразования в бюджетной и налоговой сферах. Муниципальное образование функционирует, в определенной мере, в автономном режиме и вопрос о финансовом их обеспечении имеет особую значимость. Осуществляемые в настоящее время изменения в территориальной организации местного самоуправления, перераспределение полномочий между уровнями власти самым непосредственным образом затрагивает финансовую, и, прежде всего бюджетную сферу, обусловили необходимость корректировки межбюджетных отношений, выстраивания такой их системы, которая реально позволяла бы органам местного самоуправления осуществлять их функции. Целью осуществляемых в области местного самоуправления и в бюджетной сфере преобразований должно являться увеличение в местных бюджетах доли собственных источников и уменьшение удельного веса финансовой помощи, получаемой от бюджетов других территориальных уровней через механизм трансфертов. Принцип достаточности собственных средств – непременное условие осуществления местного самоуправления. Он должен быть отчетливо выражен и закреплен в законодательстве, в т.ч. посредством включения в легальное определение понятия местного самоуправления. В ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления…» необходимо указать, что под местным самоуправлением понимается не только право, но и реальная способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, непосредственно и через избранные им органы местного самоуправления.

3. Укрепление финансовой базы местных бюджетов

Одной из основных задач налоговой реформы и реформы местного самоуправления является укрепление налоговой базы местных бюджетов.

Обусловлено это тем, что в структуре собственных доходов муниципальных образований снижается доля налоговых и неналоговых доходов (53, 1% в 2008 г. и 59, 1% – в 2007 г.) и растет доля межбюджетных трансфертов, без учета субвенций из фондов компенсаций (41, 2% в 2008 г. и 40, 9% в 2007 г.).

На выездном расширенном заседании президиума совета по развитию местного самоуправления, которое состоялось в Астрахани 29 апреля т.г., отмечалось, что в России за I квартал 2009 г., по сравнению с I кварталом 2008 г. Расходы бюджетов муниципалитетов выросли более чем на 11%, тогда как доходы – лишь на 1, 3% что связано с недостаточностью налоговой базы муниципалитетов. В связи с тем Правительство РФ предполагает активизировать процесс введения местного налога на недвижимость, призванного заменить действующие земельный налог и налог на имущество физических лиц, доходы от которых сейчас полностью поступают в бюджеты муниципалитетов.

В 2008 г., по данным Минфина России, налоговые доходы в структуре доходов местных бюджетов составляли 38, 2% (720, 4 млрд. руб.). При этом в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов основную долю занимали отчисления от налога на доходы физических лиц – 68, 6%, а доходы от местных налогов составляли лишь 11, 5% (82, 8 млрд. руб.), в т.ч. земельный налог – 10, 3%, налог на имущество физических лиц – 1, 2%.

Важнейшим перспективным источником расширения доходной базы местных бюджетов является совершенствование системы имущественных налогов, которые в соответствии с мировой практикой, должны быть местными налогами.

Основным направлением этого совершенствования должна стать модернизация земельного налога. Значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель вообще не учитывается как объект налогообложения.

Чтобы исправить положение, следовало бы исключить практику предоставления на федеральном уровне льгот не только по земельному налогу, но и по всем региональным и местным налогам. При этом нужно одновременно отменить или компенсировать из федерального бюджета существующие льготы по этим налогам, установленные на федеральном уровне. Такой подход позволит вести полный государственный учет земель и создаст побудительный мотив у федеральных органов власти вовлекать их в хозяйственный оборот.

При разграничении права собственности на землю между федеральными, региональными и местными органами власти большая часть земельных участков на территории муниципального образования, как правило, переходит в федеральную собственность. В связи с этим, было бы целесообразно рассмотреть возможность изменения законодательства о разграничении собственности на землю с тем, чтобы отнести к муниципальной собственности значительную часть земельных участков.

Поступления от налога на имущество организаций полностью зачисляются в региональные бюджеты, часть их в соответствии с законом субъекта РФ может направляться в местные бюджеты. В целях увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество организаций было бы целесообразно рассмотреть вопрос о возврате к прежнему порядку уплаты налога, т.е. по месту нахождения имущества, а также четко определить критерии отнесения имущества к движимому и недвижимому при уплате данного налога.

На протяжении ряда лет доля поступлений от налога на имущество физических лиц остается незначительной. Для увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц, на наш взгляд целесообразна разработка законодательного акта по установлению сроков регистрации объектов строительства и внесению изменений в налоговое и административное законодательство, которые устанавливали бы механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике 2009-2011 годах» указывалось на необходимость принятия главы Налогового кодекса РФ, регулирующей взимание налога на жилую недвижимость граждан.

Однако в настоящее время законодательно не урегулированы вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости и порядком проведения их государственной кадастровой оценки. С учетом предполагаемых сроков принятия проекта ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» и разработки методик определения кадастровой стоимости объектов недвижимости предполагается, что Правительство РФ внесет поправки к проекту ФЗ № 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты РФ» (в части введения местного налога на недвижимость) в 2010 г.».

С включением в Налоговый кодекс главы, регулирующей налогообложение недвижимости, налог на недвижимость может быть введен в тех субъектах РФ, где проведен кадастровый учет объектов недвижимости и утверждены результаты кадастровой оценки объектов недвижимости.

Согласно ФЗ № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений (городских округов) и муниципальных районов отнесены вопросы соответственно по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства в поселении, а также по содействию его развития на территории муниципального района.

Учитывая, что субъекты малого и среднего предпринимательства в основном применяют упрощенную систему налогообложения (доходы от которой поступают в региональные бюджетыъекты малого и среднего предпринимательства в основном применяют упрощенную систему налогообложения ()ринимательства в поселен) и систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (зачисляемого в бюджеты городских округов и муниципальных районов), которые являются взаимосвязанными режимами налогообложения, целесообразно, на наш взгляд, рассмотрение вопроса о закреплении за местными бюджетами налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу 90%. При передаче указанного налога в местные бюджеты общий объем их налоговых доходов возрастет на 10, 3%.

При этом необходимо расширять налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства, в т.ч. относительно упрощенной системы налогообложения.

В связи с тем, что содействие развитию сельскохозяйственного производства является вопросом местного значения поселений и муниципальных районов, немаловажное значение имеет совершенствование механизма взимания единого сельскохозяйственного налога (специальный налоговый режим), который по нормативу 30 % поступает в бюджеты поселений и бюджеты муниципальных районов.

Следует подчеркнуть, что совершенствование системы имущественных налогов – не единственная цель налоговой реформы. Стимулирующее воздействие на развитие производственного и инновационного потенциала территории оказывают, в первую очередь, налоги на доходы, в частности, налог на прибыль организации.

Современная ситуация не дает возможности рассмотреть вопрос о дальнейшем увеличении ставки налога на прибыль организаций, налоговые поступления по которой зачисляются в бюджеты субъектов РФ, с тем, чтобы часть этих поступлений направлялась затем в местные бюджеты. Возникающее в результате этого увеличение дифференциации бюджетной обеспеченности территорий может нивелироваться применением режима «отрицательного трансферта».

Стимулирование развития производства и повышение занятости населения обеспечивает налог на доходы физических лиц – наиболее равномерно распределенный налог с немобильной налоговой базой. Было бы целесообразно увеличить долю этого налога, закрепляемую на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, не менее, чем на 10 процентных пунктов (с 30 до 40%) в соответствии с дополнительным объемом расходных обязательств.

В связи с вышеизложенным необходимо стимулировать муниципальные образования к наращиванию собственного налогового потенциала, для чего в Бюджетном кодексе предусмотреть (в соответствии с увеличением объема расходных обязательств муниципальных образований в период с 2003 по 2009 гг.) увеличение единых (постоянных) нормативов отчислений от федеральных налогов, включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами. Это важно, в т.ч. и потому, что система ограничений Бюджетного кодекса, связанная с размером финансовой помощи муниципальным образованиям, распространяется на налоговые доходы по дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений.

На заседании Президиума Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления (в конце прошлого года) Минфину России и Минрегиону России было поручено проработать вопрос о возможности закрепления на постоянной основе за местными бюджетами доходов от федеральных налогов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и до 1 марта 2009 г. внести в Правительство РФ соответствующие предложения. Но этого до сих пор не было сделано.

Кроме того, в соответствии с поручением Президента РФ реализуется предложение об использовании долгосрочных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов при зачислении соответствующих налоговых поступлений в местные бюджеты. Так, ФЗ № 310-ФЗ установлено, что дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, которыми могут быть полностью или частично заменены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений или муниципальных районов (городских округов), устанавливается, начиная с 1 января 2009 г. Не на 1 год, а на срок не менее 3 лет (ст. 137 и 138 Бюджетного кодекса). При этом введена норма о необходимости согласования такой замены с представительными органами муниципальных образований при составлении (или утверждении) бюджета субъекта РФ.

Следует отметить, что проблема замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений от каких-либо иных налогов, кроме НДФЛ, имеет важное практическое значение. Обусловлено это в значительной мере тем, что необходимы достаточно достоверные расчеты прогнозируемых налоговых поступлений по дополнительным нормативам отчислений, что в настоящее время проблематично ввиду отсутствия достаточной информации о налоговой базе по всем налогам. В меньшей степени это относится к НДФЛ.

Опасность отсутствия информации обусловлена тем, что потери бюджета муниципального образования в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от НДФЛ в объеме ниже расчетной дотации компенсации из бюджета субъекта РФ и учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам не подлежат. В случае применения указанной нормы ко всем налогам данная опасность многократно возрастает.

В связи с этим одним из самых «опасных», на наш взгляд, предложений является предложение о пролонгации действовавшей в переходный период реализации нормы о возможности замены дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от всех федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. По мнению авторов предложения, это позволит сократить встречные финансовые потоки между бюджетами субъекта РФ и бюджетами муниципальных образований.

Введение указанной нормы на переходный период было обусловлено «слабостью» вновь образованных поселений, и трудностями, возникающими при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также тем, что дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований в 2006-2008 гг. могли распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных образований.

После введения в действие ФЗ № 131-ФЗ в полном объеме вышеназванные проблемы нивелируются. Кроме того, использование одновременно дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от всех федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, а также режима «отрицательного трансферта» для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований можно сравнить с установлением одного и того же объекта налогообложения при введении разных налогов. Как показывает мировая практика правомерно использовать одновременно только один из вышеназванных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Полагаем, что органами государственной власти субъектов РФ следует расширять практику дополнительного закрепления за местными бюджетами отчислений от налога на имущество организаций, транспортного налога, налога на прибыль организаций, подлежащих зачислению в региональные бюджеты, налоговая база которых зависит от результатов деятельности и стоимости имущества предприятий и организаций, расположенных на территории муниципальных образований.

Необходимо остановиться на ряде предложений, которые на наш взгляд, не могут привести к совершенствованию межбюджетных отношений. Среди них предложение о замене обязательной передачи из бюджета субъекта РФ местным бюджетам 10% НДФЛ, установленного ст. 58 Кодекса, на право осуществлять обязательную передачу в местные бюджеты отчислений от иных федеральных или региональных налогов, в объеме, соответствующем объему 10-процентных отчислений НДФЛ. Обосновывается данное предложение тем, что передача в местные бюджеты указанных налогов по дифференцированным нормативам отчислений расширит возможности муниципалитетов по мобилизации дополнительных доходов в местные бюджеты, снизит нагрузку на региональный бюджет в части оказания финансовой помощи местным бюджетам.

Однако обязанность органов государственной власти субъектов РФ по установлению единых или дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от НДФЛ, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета региона, является большей гарантией для муниципальных образований по сравнению с передачей в местные бюджеты отчислений от иных федеральных и региональных налогов. Обусловлено это стабильностью поступлений от НДФЛ, их значительным объемом, а также равномерностью распределения налоговой базы по данному налогу.

Еще менее обоснованным является предложение об использовании (в отличие от норм ч. 3 ст. 58 Кодекса) лишь дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от иных федеральных и (или) региональных налогов.

Однако установление для местных бюджетов дифференцированных (временных) нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов не согласуется с принципом равенства бюджетных прав субъектов РФ и различных типов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов), установленным ст. 31.1 Кодекса. Это также приведет к снижению стабильности налоговых доходов местных бюджетов и ухудшению возможностей их планирования.

Предлагается также закрепить на постоянной основе предусмотренное на переходный период реформы местного самоуправления право субъекта РФ при уровне доходов местного бюджета в расчете на одного жителя, при котором возникает обязанность по перечислению из местных бюджетов субсидий в бюджет субъекта РФ, не ниже превышения в 1,3 раза (а не ниже превышения в 2 раза) среднего уровня доходов (бюджетной обеспеченности) по поселениям или муниципальным районам (городским округам).

При этом, по мнению авторов предложения, снижение порогового уровня, при котором возможно применение «отрицательного трансферта», позволит применять данный механизм как эффективный инструмент межбюджетного регулирования на уровне субъекта РФ.

Следует отметить, что при введении предлагаемого порядка установления механизма «отрицательного трансферта» у муниципальных образований-доноров практически не остается стимулов для развития собственной налоговой базы. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 142.2 Кодекса субъектам предоставлено право (а не установлена обязанность) введения режима «отрицательного трансферта».

В заключение отмечу, что все изложенные предложения, а также анализ «антипредложений» помогут, на мой взгляд, сформировать исходную базу для разработки законодательных инициатив, которые будут способствовать укреплению доходной части местных бюджетов.

Заключение

Местные финансы продолжают оставаться болезненной и до сих пор нерешенной проблемой бюджетной политики в России. Переход к новой системе власти, совершившийся после принятия Конституции 1993 года, был недостаточно продуманным и рискованным процессом. С одной стороны, местное самоуправление было определено в Конституции и федеральных законах как институт, не входящий в систему государственной власти. С другой стороны, на этот институт теми же законами были возложены важнейшие и весьма дорогостоящие полномочия по жизнеобеспечению населения. При этом резко осложнившим отношения между государственным и муниципальным уровнями управления обстоятельством стало то, что сама государственная власть была разделена также на два уровня – федеральный, с достаточно ясно очерченными полномочиями – и уровень субъектов РФ (региональный), чьи полномочия до сих пор законодательно не определены.

В условиях, когда большинство субъектов РФ являются получателями федеральной финансовой помощи, федеральное законодательство не определяет, какая часть этих трансфертов должна идти в муниципальные бюджеты. Это решение полностью отдано на усмотрение региональных органов власти, которые, естественно, не заинтересованы в том, чтобы делиться с муниципалитетами свободными финансовыми ресурсами. То же самое происходит с федеральными налогами, расщепляемыми между уровнями бюджетной системы в порядке так называемого "регулирования".

В большинстве стран с развитым местным самоуправлением главным источником обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. В современной России эти источники способны покрыть не более 20 – 25% минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. В том числе и по той причине, что местные бюджеты несут львиную долю расходов по обслуживанию жилищно–коммунального сектора. В этих условиях главными источниками доходов для подавляющего большинства местных сообществ являются федеральные налоги, в числе которых, помимо подоходного, решающую роль играют налоги на прибыль предприятий и на добавленную стоимость. Но что данная "подпитка" не контролируется муниципалитетами: руку на "рубильнике" держит администрация региона. Именно она определяет, в каких размерах отчисления от общегосударственных налогов поступают в города и районы, и может изменять эти доли произвольно из года в год. В условиях, когда региональные элиты лишились прямого административного контроля за местными властями, финансовые рычаги оказываются единственным доступным им средством для того, чтобы держать в повиновении муниципалитеты. Это гораздо легче и привычнее, чем осваивать более цивилизованные способы контроля, например судебно–правовые.

В результате местные власти, как правило, не имеют представления о том, на какую финансовую базу они могут рассчитывать не только в отдаленном, но и в самом ближайшем будущем. На местном уровне отсутствует финансовая стабильность - важнейшее условие социально–экономического развития территорий. Множество российских муниципалитетов сегодня располагают хорошим и средним экономическим потенциалом, но не в силах реализовать его, поскольку, до предела урезанные в финансовых правах, они не имеют возможности планировать свое социально–экономическое развитие, осуществлять даже самые минимальные инвестиции и в большинстве своем вынуждены перебиваться от одного финансового года к другому на подаяние, именуемое региональными трансфертами.

Для местного самоуправления наступают тяжелые времена - ему буквально приходится бороться за выживание. Обостряется противостояние между субъектами Федерации и местными властями в борьбе за раздел финансовых ресурсов. Субъекты Федерации на самом деле от этого мало что выиграют, хотя и получат дополнительные возможности по распределению финансов. Но понижение стабильности местных бюджетов повлечет за собой ухудшение уровня жизни населения в регионах. Граждане недополучат причитающийся им объем услуг в области образования, коммунального обслуживания, здравоохранения.

В этих условиях резко возрастает роль муниципальных деятелей (депутатов, мэров, менеджеров), от которых зависит организация бюджетного процесса и управление местными финансами. Крайняя ограниченность ресурсов, находящихся в ведении муниципальных властей, вынуждает использовать их в высшей степени рационально. Несмотря на все негативные изменения в налоговом законодательстве, в полном объеме сохраняются возможности и инструменты, гарантированные местным сообществам законами о местном самоуправлении. Шансы на выживание и перспективное развитие обретут те муниципалитеты, которым удастся использовать эти возможности для реализации следующих целей:

· максимально полная мобилизация доходов от местных налогов и неналоговых платежей;

· получение максимально возможного объема от федеральных налогов;

· максимальное сокращение нерациональных расходов;

· обеспечение прозрачности бюджета для населения и контроля за его исполнением со стороны представительного органа местного самоуправления;

· проведение через процедуру конкурса максимально возможного количества контрактов на поставки товаров и услуг, оплачиваемых из бюджета;

· определение нескольких инвестиционных проектов, способных принести быструю отдачу в виде роста поступлений в муниципальный бюджет.

Список использованной литературы

1. Годин A.M., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система РФ. – М.: Дашков и К, 2006 г. – 568 с.

2. Гл. ред.: Артемов Ю.М. Финансы’12 – М.: ОО «Книжная редакция «Финансы», 2000 г. стр. 15-17.

3. Гл. ред.: Артемов Ю.М. Финансы’12 – М.: ОО «Книжная редакция «Финансы», 2005 г. стр. 66-69

4. Гл. ред.: Артемов Ю.М. Финансы’1 – М.: ОО «Книжная редакция «Финансы», 2008 г. стр. 13-15

5. Гл. ред.: Артемов Ю.М. Финансы’5 – М.: ОО «Книжная редакция «Финансы», 2009 г. стр. 25-29

ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 8
1.1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления 8
1.2. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления 15
1.3. Муниципальные финансы как финансовая основа местного самоуправления 25
ГЛАВА 2. СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 37
2.1. Современное состояние и проблемы регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления 37
2.2. Направления совершенствования правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления 48
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 65
ЛИТЕРАТУРА 68

Фрагмент работы для ознакомления

ВВЕДЕНИЕ
Современная Россия претендует на звание правового государства. Такое положение закрепляет Основной закон страны Конституция.
Но становление правового государства можно констатировать только в том случае, если созданы как законодательный массив, гарантирующий беспрепятственное осуществление прав человека и гражданина, так и механизм его реализации. Касается это и вопроса осуществления прав на территориальное местное самоуправление.
Можно ли сказать, что правовые основы базис организации местного самоуправления совершенен?
Как отмечают эксперты, создать качественную и эффективную систему законодательства о местном самоуправлении на практике оказалось весьма сложным делом. Принятые за прошедший период федеральные законы и законы субъектов РФ в большинстве своем этим критериям не отвечают. О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 года №1370. В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. Основной закон страны закрепляет: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции).
Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт международно-правового характера как Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) . Ст.4 Хартии закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей».
Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства, является Федеральный закн от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2008) . Как отмечается в преамбуле Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий. Поэтому в закон многократно вносились изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа.
Таким образом, в сфере формирования и функционирования финансово-экономических основ местного самоуправления существует немало немало неразрешенных и дискуссионных вопросов, о некоторых из которых пойдет речь в данной работе.
Объектом исследования является область функционирования местного самоупраления. Предметом исследования финансово-экономические основы местного самоуправления.
Цель курсовой работы раскрыть основные проблемы формирования и развития финансово-экономических основ местного самоуправления и показать возможные пути их решения. Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
1. Раскрыть сущность понятия «финансово-экономические основы местного самоуправления» и описать генезис данного понятия в законодательстве РФ.
2. Изучить понятие и значение муниципальной собственности как основы местного самоуправления.
3. Рассмотреть понятие и структуру муниципальных финансов как основы местного самоуправления.
4. Проанализировать состояние законодательства в области регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления и выявить основные проблемы.
5. Предложить направления совершенствования существующего законодательства.
При помощи раскрытия поставленных задач в курсовой работе выявляется сущность и особенности регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления в РФ. Показаны некоторые проблемы, решение которых необходимо для нормального развития российского государства.
В курсовой работе использована различная литература. Для раскрытия теоретических вопросов работы базовая информация была собрана из различных учебников и учебных пособий. Более глубокая теоретическая информация была получена из научных работ таких авторов как Н.М. Коркунов, И.Д. Саначев, А.А. Сергеев и др. Кроме того, использованы законы, кодексы и др. законодательство РФ.
В статьях периодической печати и материалах правоприменительной практики была получена информация о текущем состоянии изучения проблемы регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления и выявлены основные практические проблемы.
В соответствии с целью и задачами работа разделена на две главы. В первой главе рассматриваются теоретические понятия финансово-экономических основ местного самоуправлении. Рассмотрены понятия и значение муниципальной собственности как экономической основы и муниципальных финансов как финансовой основы местного самоуправления.
Во второй главе проанализированы особенности современного состояния и поблем регулирования местного самоуправления. Выявлены некоторые проблемы и показаны возможные направления совершенствования законодательства.
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления
Важное значение для деятельности местного самоуправления, особенно в эпоху его становления, имеет то, насколько оно обеспечено соответствующими материальными ресурсами. Без достойной экономической основы самоуправление останется фикцией, и богатый опыт нашей страны убедительно доказывает это. Местные органы власти в дореформенный период были бесправны именно в силу отсутствия экономической самостоятельности. В основном функции местных представительных органов сводились к финансированию социальных мероприятий за счет средств государственного бюджета; это вело к их полной зависимости от вышестоящих властей даже при решении сугубо локальных вопросов. Практика зарубежных стран, муниципалитеты которых имеют собственность, свои источники доходов в виде местных налогов или какой-то доли от общегосударственных налогов, свидетельствует: даже если этих источников не хватает, само наличие собственной экономической базы гарантирует органам местного самоуправления сохранение самостоятельности. В Российской Федерации создание финансово-экономической основы местного самоуправления началось в 90-е годы. Само понятие муниципальной собственности впервые появилось в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», вступившем в силу в 1991 году. Тогда же Верховный Совет России специальным постановлением разграничил государственную собственность на федеральную собственность, собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность. Последняя была провозглашена достоянием населения соответствующих территорий. Управление такой собственностью было возложено на органы местного самоуправления, хотя за гражданами закреплялось право непосредственного участия в решении подобных вопросов. В дальнейшем проблемы муниципальной собственности затрагивались в ряде правовых актов, принятых на федеральном уровне. Одобренная в 1993 году Конституция Российской Федерации, подтвердив право граждан на местное самоуправление, закрепила за муниципальными властями право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Наконец, в упоминавшемся выше Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было дано определение экономической основы местного самоуправления, которую «составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся з государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования».

Список литературы

Специальная литература
8. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2007
9. Конституционное право / Под ред. Лазарева В.В. М., 2006
10. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т.2
11. Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права. Саратов, 2006
12. Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России/ В.А. Лапин, В.Я. Любовный; Акад. нар. хоз-ва при Правительстве Рос. Федерации. М.: Дело, 2005
13. Нерсесянц В.С. Общая теория государства и права. М., 2007. С. 514
14. Основы Европейской хартии местного самоуправления / Под ред. Черникова В.А. М., 2006
15. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2004 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: (с изм. от 19 июня 2006 г. № 53-ФЗ, от 12 авг. 2006 г. № 99-ФЗ)/ Под общ. ред. В.И. Шкатулла. М.: Юстицинформ, 2005
16. Реформа местного самоуправления: Сб. норматив.-аналит. материалов/ Орл. регион. акад. гос. службы. Смоленск: Маджента. 2006 Вып. 1. 2006
17. Саначев И.Д. Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и Западной Европе/ И.Д. Саначев. Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2006
18. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия/ А.А. Сергеев. М.: Юриспруденция, 2005
19. Солдатов А.А. Муниципальные органы охраны общественного порядка в условиях реформы местного самоуправления/ А.А. Солдатов. Краснодар, 2005
20. Уткин Э.А. Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление М.: Тандем. 2003
21. Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков / Под ред. Лаврова А.М. М., 2003
22. Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2006
23. Широков А.Н. Территориальные и организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации/ А.Н. Широков, С.Н. Юркова. М.: Рос. науч. центр гос. и муницип. упр., 2006
Материалы правоприменительной практики
24. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления (на примере субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа)/ И.А. Алексеев // Государственная власть и местное самоуправление. -2005.-№ 1. C. 28-32
25. Борисов С.А. Ответственность местного самоуправления и ее виды / С.А. Борисов // Государственная власть и местное самоуправление. -2005.-№ 2. C. 12-17
26. Васильев В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении? // Журнал российского права. №12. декабрь 2001
27. Волков М. Головокружение от опережающего бега / М. Волков // Рос. газ. 2005. 26 янв. № 013 С. 5
28. Гимаев И.Р. Формирование модели муниципальных образований и муниципальной службы в российских регионах/ И.Р. Гимаев // Закон и право. 2005. № 1. C. 26-29
29. Городецкая Н. Министерство регионального развития подсчитало проблемы местного самоуправления/ Н. Городецкая // Коммерсант 2005. 25 мар. № 52. -С.3
30. Городецкая Н. По голосам не плачут: [О назначении глав муницип. образований]/ Н. Городецкая // КоммерсантЪ Власть. 2005. № 10. C. 30-32, 34
31. Городецкая Н. Региональные лидеры попросят президента об отсрочке реализации нового закона о местном самоуправлении/ Н. Городецкая // Коммерсант 2005.-13 апр. № 65. С. 3
32. Гришин В. Маятник качается: [Беседа с пред. Ком. Гос. Думы по делам Федерации и регион. политике В. Гришиным/ В. Гришин; Записал Ю. Филатов] // Наша власть: дела и лица. 2005. № 2. C. 34
33. Грызлов Б. Мэры должны быть избираемыми/ Б. Грызлов // Рос. газ. 2005. 22 мар. № 56 (3725). С. 11
34. Емельянова С. Муниципальные метаморфозы / С. Емельянова // Рос. газ. 2005. 23 мар. № 60. С. 6
35. Замотаев А.А. О некоторых проблемах реализации переходнх положений Федерального закона от 6 октября 2004 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: (о вопр. установления границ и статусов муницип. образований)/ А.А. Замотаев // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. C. 7-14
36. Захватова Ю. Закон тормозят в регионах: [Встреча законодателей Гос. Думы и регионов России, посвящ. проблемам правоприменения нового Закона «Об общих принципах орг. мест. самоупр. в РФ»]/ Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2005. № 2. C. 30
37. Захватова Ю. Скамейка запасных пуста?: [«Круглый стол» по вопр. подготовки кадров для мест. самоупр.]/ Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2005. № 5. C. 39
38. Захватова Ю. Сквозь мифы и рифы бурлящей реформы: [Сес. Конгр. муницип. образований]/ Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2005. № 4. -C. 24-25
39. Комутков С. От единовластия к разделению властей/ С. Комутков // Власть. 2005. № 1. C. 17-23
40. Корня А. Реформа Козака плодит города и села. К началу года у нас было 12 тысяч муниципальных образований, сейчас 24 тысячи / А. Корня // Независимая газ. 2005. 15 апр. С. 9
41. Краснов В.А., Косаренко Н.Н., Ульянова А.Я. Экономические основы местного самоуправления в Москве // Местное самоуправление в России: сборник докладов по правовым и методологическим проблемам развития. М., 2001
42. Курманов М.М. Проблемы исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами государственной власти субъектов Российской Федерации»/ М.М. Курманов, Н. Мижарева // Законодательство и экономика. 2005. № 2. C. 5-9
43. Курманов Э.Р. Некоторые предпосылки для реализации права на участие в местном самоуправлении в условиях построения правового государства/ Э.Р. Курманов // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. C. 17-18
44. Машковцев Ю. Спасать муниципалитеты придется губернаторам/ Ю. Машковцев // Независимая газ. 2005. 18 апр. № 78 (3474). С. 2
45. Мокрый В. Судьба реформы решается в регионах: [Беседа с пред. Ком. Гос. Думы по вопр. мест. самоупр. В. Мокрым]/ В. Мокрый; Записала Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2005. № 6. C. 22-24
46. О состоянии нормативной правовой базы, необходимой для реализации рефрмы местного самоуправления// Наша власть: дела и лица. 2005.- № 2. -C. 41
47. Пальчиковская Л. Урбанизация необитаемой территории?/ Л. Пальчиковская // Российская Федерация сегодня. 2005. № 1. C. 37-38
48. Рокецкий Л.Ю. Довести до завершения работу по определению территорий муниципальных образований и разграничению полномочий органов местного самоуправления между собой и государственной властью: [Беседа с пред. Ком. Совета Федерации по вопр. мест. самоупр. Л. Ю. Рокецким]/ Л.Ю. Рокецкий // Вестник Совета Федерации. 2005. № 1. C. 34-38
49. Соболева Л.Б. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в переходный период/ Л.Б. Соболева // Государственная власть и местное самоуправление. -2005.-№ 2. C. 9-12
50. Соловьев С.Г. Федеральное вмешательство (интервенция) в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы/ С.Г. Соловьев // Современное право. 2005. № 2. C. 40-43
51. Толстой Ю. К. К учению о праве собственности // Правоведение. 2002. № 1, С. 21.
52. Торшин А. Реформы власти: замыслы и результаты: [Беседа с зам. Пред. Совета Федерации А. Торшиным/ А. Торшин; Записал Ю. Феофанов] // Российская Федерация сегодня. 2005. № 4. C. 56-58
53. Уриханян А. Регионы заканчивают нарезку лоскутков / А. Уриханян// Политический журнал. 2005. № 6. С.72-74
54. Фабричный С.Ю. Перспективы правового регулирования института муниципальной службы/ С.Ю. Фабричный // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. C. 43-46
55. Чернега Ю. «К сожалению, к этой реформе мы не готовы» [о заседании «круглого стола», посвящ. введению закона о местн. самоуправ.] /Ю. Чернега // Коммерсант. 2005.- 15 февр. № 026. С.3
56. Шереметьева Э. «О ходе реформы местного самоуправления»: Докл. президента Конгр. муницип. образований Рос. Федерации/ Э. Шереметьева // Муниципальная власть. -2005. -№ 1. C. 7-12
57. Шереметьева Э. Не школа власти, а школа гражданского общества: [Конгресс муницип. образований]/ Э. Шереметьева // Наша власть: дела и лица. 2005. № 2. C. 38-40

Пожалуйста, внимательно изучайте содержание и фрагменты работы. Деньги за приобретённые готовые работы по причине несоответствия данной работы вашим требованиям или её уникальности не возвращаются.

* Категория работы носит оценочный характер в соответствии с качественными и количественными параметрами предоставляемого материала. Данный материал ни целиком, ни любая из его частей не является готовым научным трудом, выпускной квалификационной работой, научным докладом или иной работой, предусмотренной государственной системой научной аттестации или необходимой для прохождения промежуточной или итоговой аттестации. Данный материал представляет собой субъективный результат обработки, структурирования и форматирования собранной его автором информации и предназначен, прежде всего, для использования в качестве источника для самостоятельной подготовки работы указанной тематики.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Ежкова Анна Андреевна. Конституционно-правовые проблемы обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: Москва, 2004 184 c. РГБ ОД, 61:04-12/1086

Введение

Глава 1. Конституционно-правовые основы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления 15

1. Понятие и структура финансово-экономических основ местного самоуправления 15

2. Обеспечение самостоятельности местного самоуправления на конституционном уровне 30

3, Муниципальный бюджет, внебюджетные фонды и муниципальная собственность - основа формирования финансово-экономической самостоятельности, местного самоуправления. 42

Глава II. Механизм реализации конституционно-правовых основ финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления 82

1. Налоги, сборы и иные источники формирования доходной части муниципального бюджета 82

2. Особенности управления муниципальной собственностью. 99

Глава III. Основные направления совершенствования конституционно-правовых основ экономической самостоятельности местного самоуправления 123

1. Роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности местного самоуправления. 123

2. Реформирование экономических основ местного самоуправления... 143

Заключение 160

Библиография 166

Введение к работе

Актуальность темы исследования определяется тем, что местное самоуправление как одна из составляющих публичной власти в Российской Федерации - правовом демократическом государстве - призвано обеспечивать эффективно действующий механизм управления делами общества и государства, признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.

Местное самоуправление - гарантируемое Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований непосредственно или через органы местного самоуправления по вопросам жизнедеятельности населения дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести решения этих вопросов местной жизни в муниципальные сообщества, тем самым стимулировать активность граждан и обеспечить их реальную сопричастность к таким решениям.

Исследования проблем местного самоуправления; охватывает широкий спектр направлений функционирования муниципальных, сообществ, связанный с организацией их территорий и органов власти, реализацией полномочий по формированию и использованию финансовых и других материальных ресурсов.

В этом ряду экономическая сторона деятельности местного самоуправления имеет приоритетное значение, так как муниципальная собственность и финансовые ресурсы являются реальной основой успешного решения вопросов: обеспечения жизнедеятельности местных сообществ, что в конечном итоге и предопределяет актуальность темы исследования.

Десятилетний опыт деятельности местного самоуправления показал, что в силу ряда объективных и субъективных причин государственной власти не удалось эффективно выполнить свою конституционную обязанность - реально обеспечить экономическую самостоятельность муниципальных сообществ.

Затянувшийся процесс перехода страны к новым условиям хозяйствования^ ограниченные финансовые возможности реформируемой экономики, отсутствие четкой правовой базы разделения полномочий, между уровнями публичной власти, недостатки правового регулирования управления, собственностью и ее приватизацией, теневой оборот финансовых ресурсов и другие негативные обстоятельства начального периода формирования рыночных отношений, привели к несоответствию практики осуществления экономических функций местного самоуправления конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений.

Действующее: законодательство допускало неопределенность территориальной организации муниципальных сообществ, по существу не разграничивало полномочия государственной власти и местного самоуправления по многим предметам ведения, далеко не полностью обеспечивало соответствие ресурсов муниципалитетов исполняемым обязанностям, отсутствовал четкий механизм взаимодействия на всех уровнях публичной власти государства.

Одна из самых актуальных проблем- - несоответствие объема полномочий местного самоуправления с имеющимися в их распоряжении материальными и финансовыми ресурсами. Наиболее остро это проявляется в социальной деятельности, т.е. В: той сфере отношений, которая как это явствует из Послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 мая 2003"г., определена приоритетной на ближайшие годы.

Сложившаяся в ряде регионов критическая ситуация в социальной сфере связана с отсутствием у местных сообществ необходимых финансовых ресурсов и полномочий использовать дополнительные источники доходов. В настоящее время муниципальные бюджеты обеспечивают 70% расходов на образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержание жилья и коммунальные услуги. В"то же время доля муниципальных бюджетов не превышает 23% консолидированного бюджета страны, а расходные полномочия составляют не менее 30-35%.

В этих условиях были осуществлены меры по реформированию местного самоуправления; Актуальность исследования предопределена тем, что в нем предпринята попытка оценить с учетом сложившегося положения проводимую реформу на основе принятого 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иных намечаемых мер по его реализации.

В соответствии с темой исследования особое внимание было обращено на правовое регулирование актуальных проблем экономической самостоятельности местного самоуправления. В этой связи оценивались: новые подходы на двухуровневую модель организации территории муниципальных образований; проблемы выравнивания межбюджетных отношений и создание; соответствующих стабилизационных финансовых фондов; совершенствование налоговой политики; освобождение местных сообществ от некоторых обязанностей и передача этих полномочий на региональный и /или/ федеральный уровни и другие.

Проведенный анализ позволяет в целом положительно оценить меры, установленные новым законом: закрепление на постоянной основе отчислений от федеральных и региональных налогов, процедуры по выравниванию бюджетного обеспечения муниципальных образований и созданию резервных фондов, четкое определение перечня идгущества

муниципальных образований, регулирование межхозяйственных связей местных сообществ и ряд других.

Вместе с тем, комплексный подход к решению конституционно-правовой проблемы обеспечения экономической самостоятельности местного самоуправления, как показывает проведенное исследование, требует учета ряда внесенных в диссертации предложений по уточнению отдельных норм нового закона. Кроме того необходимо принятие ряда законодательных актов, регулирующих формирование и деятельность целевых внебюджетных фондов, организацию муниципального заказа и управление муниципальной собственностью, развивающих основные его положения. Подчеркивается, что важное значение имеют решения Парламентом, внесенных Правительством РФ предложений об установлении в бюджетном и налоговом законодательстве нормативов адекватно обеспечивающих, закрепленных в новой Федеральном законе от 6 октября 2003 г. новых подходов к регулированию экономической деятельности местного самоуправления.

Состояние разработанности темы и круг источников. Проблемы новых подходов к формированию правовых основ российской государственности выдвинулись на первый план в связи с реформированием общественно-политической и социально-экономической жизни страны. Одно из важнейших направлений исследований было связано с формированием местного самоуправления как конституционной основы правового демократического государства.

Эти идеи нашли свое воплощение и развитие в исследованиях по общим проблемам конституционализма, организации и деятельности местного самоуправления в общей системе публичной власти Российской федерации в работах многих современных ученых: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, В.М. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, С.Н. Бондаря, Р.Ф. Васильева, Л.А. Велихова, Н.В. Витрука, В.Е. Гулиева, Ю.А. Дмитриева,

В.Д. Зорькина, Е.И. Козловой, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.И. Лепешкина, И.И. Овчинникова, В.Н. Постового, Ф.М. Рудинского, Е.А. Суханова, Ю.А., Тихомирова, В.И; Фадеева, К.Ф. Шеремета и Б.С. Эбзеева и ряда других авторов.

Были также использованы работы, связанные с проблемами
становления и развития муниципальной практики, в том числе и
ресурсного обеспечения местных сообществ, в которых вскрывались
негативные стороны организации деятельности муниципальных

образований и вносились предложения о необходимости совершенствования правового регулирования этой сферы общественных отношений. Этот круг вопросов нашел свое отражение в работах таких исследователей и специалистов в области муниципального права и государственного управления как Е.В. Белоусова, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, А.Г. Гладышев, В.В. Гребенников, А.А. Замотаев, В.А. Кирпичников, В.В. Липинский, B.C. Мокрый, И.И: Овчинников, А.В. Петриков, Г.Н. Селезнев, В.Б. Христенко, Д.Н. Шипов, Е.С. Шургина, В.Л. Ясюнас и других.

В диссертации использованы труды отечественных государствоведов по вопросам земской реформы в России: В.П. Безобразова, В.В; Веселовского, А.ДІ Градовского, Н.В. Коркунова, Н.И; Лазаревского и М.И. Свешникова.

Автор также опирался на диссертационные исследования по конституционно-правовым проблемам организации экономической деятельности местного самоуправления в Российской Федерации: С.Н; Бондаря, А.В. Корсака, Е.В. Лобановой, И.А. Светловой, Б.Б. Серикова, А.Ф. Шелухина.

Исследование базируется на анализе широкого спектра законодательных и иных нормативных правовых актах Российской

Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и международно-правовых документах.

Среди важнейших из них, регламентирующих экономическую основу местного самоуправления, можно; выделить в первую очередь Конституцию Российской Федерации, а также Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. и; связанные с ним постановления Конституционного Суда по вопросам обеспечения самостоятельной деятельности местных сообществ в финансово-экономической сфере;

Правовое регламентирование экономической деятельности местного самоуправления і нашли отражение в анализе Федеральных законов: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года и новой редакции этого закона от 6 октября 2003 года; «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 года и «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года; отдельных положениях Гражданского, Земельного, Налогового и Бюджетного кодексов.

В этих же целях анализируются многочисленные подзаконные акты, принятые за последние годы: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, регулирующие организацию обеспечения финансово-экономической деятельности муниципальных образований.

Отдельно проведен анализ законодательства- ряда субъектов Российской Федерации (Алтайского края, Иркутской и Челябинской областей) и нормативных правовых актов местного самоуправления (Смоленской и Ульяновской областей) по вопросам финансово-экономического обеспечения деятельности муниципалитетов.

Оценка действующей национальной нормативной базы и ее соответствия требованиям правового демократического государства

повлекла необходимость к рассмотрению ряда положений Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года, относящихся к обеспечению экономической самостоятельности муниципальных сообществ.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в" процессе правового регулирования формирования и использования собственности, финансовых, материально-технических и других ресурсов местного самоуправления, призванные обеспечивать экономическую"самостоятельность муниципальных образований, а также их реализация на практике на всех уровнях публичной власти Российской Федерации.

Предмет исследования - нормы конституционного,
муниципального, гражданского, финансового и других отраслей права,
посредством которых осуществляется нормативное правовое
регулирование экономической самостоятельности местного

самоуправления.

Цель диссертационного исследования - определение содержания понятия «экономическая самостоятельность местного самоуправления»; рассмотрение особенностей, ее конституционной составляющей и правового регулирования формирования и использования муниципальной собственности, финансовых и других материальных ресурсов; выявление недостатков и пробелов в правовом регулировании и внесение предложений, направленных на совершенствование: законодательства в этой сфере отношений.

Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих основных задач:

Сформулировать понятие «экономические основы местного самоуправления» и их роль в обеспечении самостоятельности муниципальных сообществ;

Рассмотреть особенности конституционного регулирования
экономических основ местного самоуправления - самостоятельного
уровня публичной власти государства;

Раскрыть содержание экономической составляющей местного
самоуправления, механизм формирования и исполнения бюджета,
управления муниципальной собственностью и другими источниками
материальных ресурсов как способов реализации конституционно-
правовых основ самостоятельности муниципальных образований;

оценить роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности местного самоуправления;

исследовать меры по реформированию системы местного самоуправления в Российской Федерации и их влияние на укрепление экономической самостоятельности муниципальных образований;

Выявлять полноту правового регулирования экономической сферы
местного самоуправления вновь принятым Федеральным законом от 6
октября> 2003 года и: внести предложения по уточнению его отдельных
положений и дальнейшему развитию- законодательства в этой сфере

Общественных ОТНОШеНИЙ:

Методологической основой исследования послужили

общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него
частно-научные методы: системно-структурный, технико-юридический,
метод сравнительного правоведения и другие научные методы познания
социально-экономических процессов. Использовались также

исторический, сравнительно-правовой и иные методы. Их применение позволило рассматривать объекты исследования во взаимосвязи, всесторонне и объективно.

Эмпирическую базу исследования составили анализ 64 нормативных-правовых актов, связанных с финансово-экономической деятельностью органов местного самоуправления на территории ряда

городов и районов Московской области, которые были признаны незаконными и отменены по протестам прокуроров в 2002 году. Изучены материалы практики 27 нотариальных контор Московской области по удостоверению сделок с муниципальной земельной собственностью и с участием диссертанта подготовлены методические рекомендации по этим вопросам. Проводился также контент-анализ прессы.

Научная новизна, работы состоит в том, что диссертация по существу является одним из первых исследований такого рода, в котором на основе обобщения 10-ти летней практики правового регулирования экономической сферы местного самоуправления, содержится комплексный анализ проводимой реформы с учетом принятого 6 октября 2003 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», оцениваются новые подходы к совершенствованию правового механизма обеспечения экономической самостоятельности муниципальных сообществ и вносятся предложения об уточнении отдельных положений вновь принятого законодательного акта и о дальнейшем направлении совершенствования законодательства в этой сфере.

В число необходимых дополнений и уточнений нового закона предлагается рассмотреть вопрос о сохранении единого государственного минимального стандарта как важной основы бюджетной обеспеченности местных сообществ, исключить так называемые «отрицательные трансферты», которые подрывают стимулирование расширения доходной базы успешных муниципальных образований.

На защиту выносится следующие теоретические положения практические выводы, предложения > и рекомендации, полученные в результате исследования.

1. Определение понятия «экономические основы» местного самоуправления, как гарантированные государством полномочия

муниципальной власти, связанные с формированием и использованием собственности, финансовых и иных ресурсов, обеспечивающих экономическую самостоятельность местного самоуправления" в интересах населения на соответствующих территориях муниципальных образований.

Тезис о том, что некоторая: неопределенность отдельных положений Конституции Российской Федерации, регулирующих сферу местного самоуправления негативно сказалась на формировании федеральной и региональной правовой базы, обеспечивающей экономическую самостоятельность муниципальных образований.

Предложение о введении: в бюджетную систему Российской Федерации конституционно-правового понятия «муниципальный бюджет», вместо используемого в Бюджетном кодексе РФ и других правовых актах термина «местный бюджет», имея ввиду, что под местным бюджетом понимается государственный бюджет субрегионального уровня.

Обоснование необходимости закрепления на федеральном законодательном уровне государственных минимальных социальных стандартов, что будет способствовать формированию муниципальных бюджетов, реально обеспечивающих экономическую самостоятельность местного самоуправления.

Предложения о некоторых направлениях совершенствования законодательства, путем принятия законопроектов, регулирующих экономическую сферу местного самоуправления, в том числе федеральных законов:

Об общих принципах формирования и деятельности целевых внебюджетных фондах муниципальных образований;

Об основах муниципального заказа;

Об управлении государственным имуществом и основах управления муниципальным имуществом.

6. Рекомендация о подготовке с участием органов местного
самоуправления обобщенной президентской программы по проведению
единого комплекса мер, обеспечивающих реализацию реформы местного
самоуправления в Российской Федерации.

7. Вывод о том, что ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 года
в целом устранил многие проблемы и недостатки правового регулирования
этой сферы общественных отношений и будет способствовать укреплению
экономической самостоятельности^ местного самоуправления, а также
предложения, связанные с уточнением отдельных норм,-вновь принятого
законодательного акта.

Теоретическая и практическая значимость работы обусловлены тем, что полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы в качестве материала для дальнейших научных исследований в сфере муниципально-правовых отношений и для методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки семинаров по муниципальному праву.

Полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения могут служить для формирования научно-обоснованных подходов при разработки законодательных и иных нормативных-правовых актов, регулирующих экономическую деятельность, муниципальных образований, а также могут быть использованы в преподавании курса муниципального права.

Апробация результатов исследования осуществлялась путем
внедрения положений : диссертации в программное обеспечение учебного
процесса курса муниципального права России в Московском
гуманитарном университете и в Новом юридическом институте.
Отдельные положения работы, связанные с законодательным
регулированием финансово-экономической сферы местного

самоуправления были использованы в научно-практической деятельности НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации при осуществлении надзора за исполнением законодательства органами и должностными лицами муниципальных образований.

Диссертант принимал участие в научно-практических конференциях и семинарах: Первой всероссийской конференции муниципальных контрольных органов по теме «Муниципальный финансовый контроль: проблемы и пути их решения», Калининград, 13-14 мая 2002 года; научно-практическом семинаре нотариусов Московской области по проблемам реализации права муниципальной собственности на земельные участки (Москва, 18 июля, 2002 г.; научно-практической конференции аспирантов МГСА, Москва, 15 апреля 2002 г.)

Апробация отдельных положений исследования осуществлялась в практической работе диссертанта в Департаменте «Казначейство» ОАО «Российские железные дороги» и путем опубликования б научных статей.

Структура диссертации обусловлена содержанием темы исследования и состоит из трех глав, включающих семь параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы и нормативных материалов.

Основные выводы проведенного исследования сформулированы по параграфам и обобщены в заключении.

Понятие и структура финансово-экономических основ местного самоуправления

Термин «понятие» - многослойный и определяется по разному в; философии, логике, юриспруденции в зависимости от сферы применения. В русском языке «понятие» - логически оформленная общая мысль о предмете и идее чего-нибудь или представление, сведения о чем-нибудь.

В философии «понятие» - форма мышления, отражающая существенные свойства» связи отношения предметов и явлений. В логике - мысль, в которой обобщаются: и выделяются предметы некоторого класса по определенным общим ив совокупности специфическим для них признакам2.

В юриспруденции «понятие» обычно отождествляется с предметом регулирования общественных отношений нормами права, включающими субъекты этих отношений, их поведения и действия и объекты, по поводу которых физические и юридические лица вступают во взаимоотношения друг с другом. Именно в это смысле можно говорить о тех или иных понятиях, анализируя правовые акты. В научных исследованиях, о которых пойдет речь ниже, используются все упомянутые определения термина «понятие».

В рамках настоящей работы следует остановиться прежде всего на анализе понятия финансово-экономических основ местного самоуправления в Конституции Российской Федерации и других законодательных и нормативно правовых актах.

Конституция Российской Федерации, определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя; (ст. 3) гарантирует его самостоятельное функционирование в пределах своих полномочий (ст. 12), устанавливает ряд принципиальных положений, связанных с формированием финансово-экономических основ муниципальных образований и относит их детальное регулирование действующему законодательству1.

С позиции конституционного регулирования содержание понятия финансово-экономических основ местного самоуправления включает два основных компонента. Во-первых, самостоятельное формирование и распоряжение финансово-экономическими ресурсами путем надлежащего использования собственности и установления местных налогов. и сборов. Во-вторых, определив в общем виде полномочия местного самоуправления, Конституция относит дальнейнгую их конкретизацию в федеральном и региональном законодательстве.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , принятый на основе Конституции Российской Федерации, является по существу одним из основополагающих правовых актов, регулирующих эту сферу общественных отношений.

Как справедливо отмечается: в докладе «Актуальные проблемы совершенствования: законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления», подготовленным Отделом по вопросам местного самоуправления Главного территориального управления Администрации Президента Российской Федерации1, упомянутый закон был принят в условиях противостояния Президента Российской Федерации и Парламента России, когда отсутствовал опыт функционирования власти в демократическом, федеративном, правовом государстве и не оправдывались надежды на разрешение этих проблем органами региональной власти, поскольку они: не оказались заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы.

Рамочный федеральный закон не содержит определения понятия финансово-экономических основ местного самоуправления, ограничившись перечнем их составляющих: муниципальная собственность, местные финансы, имущество находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а так же в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей муниципального образования (ст.28).

Местные финансы выделены в составе экономических основ местного самоуправления, из чего следует, что финансы - часть экономических основ муниципальных образований и подчеркивается их особая значимость в ряду других составляющих. Строго говоря сама по себе такая формулировка недостаточно корректна, так как очевидно, что финансы являются составной частью экономики и не случайно новая редакция; Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» использует термин «экономические основы местного самоуправления», которые составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований

Обеспечение самостоятельности местного самоуправления на конституционном уровне

Конституция Российской Федерации, устанавливая в правовой форме основополагающие принципы устройства общества и государства, определяя основы управления всеми общественными процессами, тем самым: дает ориентиры правового регулирования во всех сферах общественных отношений.

В демократическом правовом государстве организация и осуществление властных полномочий базируется на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает децентрализацию системы управления, и делает ее наиболее приспособленной к защите интересов населения. Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин в числе стержневых направлений развития законодательства на современном этапе обоснованно указывают на необходимость повышения действенности конституционно-правового регулирования, совершенствования механизма реализации конституционных норм, устранения возникающих коллизий, что имеет прямое отношение к функционированию местного самоуправления в Российской Федерации-.

Осуществление самостоятельности местного самоуправления в Российской- Федерации имеет конституционные гарантии, которые представляют собой правовые средства обеспечения деятельности муниципальных сообществ и являются важнейшим условием; полного и: эффективного выполнения ими своих задач и функций.

Особенности развития законодательства в сфере местного самоуправления предопределяются тем, что его самостоятельность имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами; само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами государства и общества, что определяет природу власти муниципальных сообществ и специфику их полномочий.

ВЇ тексте Конституции РФ нет прямого указания на природу муниципальной власти. В российской доктрине ее природа оценивается по-разному. Если исключить некоторые компромиссные позиции, то природа власти местного самоуправления, как конституционно-правового института, одними исследователями определяется как негосударственная (общественная) система, другими - как государственная власть особого рода.

Сторонники общественной (негосударственной) природы указывают на то, что в соответствии с Конституцией РФ (ст. 12) местное самоуправление признается и гарантируется государством, но не формируется им, и предполагается как возникающее и осуществляемое в форме самоуправления граждан. В отличии от власти местных сообществ государственная власть прямо возлагается на определенные органы, и? практически исключает формы непосредственной демократии1. По мнению их оппонентов формы непосредственной демократии присущи и в сфере деятельности органов государственной власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), а в той же статье 12 Конституции РФ- определяется, что местное самоуправление формируется в соответствии с полномочиями местных сообществ, установленными государством.

Представляется, что наиболее приемлемой является доктрина о государственной природе власти местного самоуправления. Единство власти в государстве свойственно всем уровням властных структур, которые формируются по единым принципам и имеют сходные функции. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян нет принципиальной разницы в природе власти на всех трех уровнях, речь идет о соотношениях тех или иных методов, т.е. надо иметь ввиду не иную природу власти органов местного самоуправления (они являются государственно-властными органами), а специфику их функций?.

Такой подход к определению природы власти местного самоуправления позволяет определить полноту содержания положений Конституции РФ, регулирующих роль и место муниципальных органов и их самостоятельности в системе публичной власти Российской Федерации.

Конституция РФ включила отдельную главу 8, непосредственно регулирующую вопросы местного самоуправления; (ст. ст. 130-133). Следует принять во внимание, что эти нормы базируются и закрепляются другими важными положениями Конституции, определяющими основу конституционного строя, права и свободы граждан, федеративное устройство государства, организацию публичной: власти и судебную систему страны.

Налоги, сборы и иные источники формирования доходной части муниципального бюджета

Первая попытка с формулировать понятие налога в законодательном акте была предпринята в Законе РФ от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в редакции от б июня 2003 года, согласно которому «под налогом, сбором, пошлиной и другим: платежом понимается обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня, или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемыми законодательными актами» (ст. 2)Л Однако, нечеткость такого определения очевидна хотя бы потому, что при таком подходе понятие налога в нем не отграничивается от других платежей в бюджет.

Существенно отличается в этом плане понятие налога, данное в Налоговом кодексе Российской Федерации «Часть первая».2 Налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ст. 8).

Европейская Хартия местного самоуправления в п. 3 ст. 9, регламентирующей финансовые ресурсы органов местного самоуправления устанавливает, что - «часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом».

Под местными налогами и сборами понимаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и нормативными: правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях этих муниципальных образований.

Как уже отмечалось3, основой российской практики построения межбюджетных отношений является выделение средств с учетом показателей потребности. В силу этих причин налогообложение не является стабильным, меняется в соответствии с возникающими потребностями в данный период.

Это можно видеть, анализируя налоговую практику в сфере местного самоуправления за последние 10 лет.

До введения в действие части второй Налогового кодекса перечень местных налогов и сборов определялся ст. 21 упомянутого закона: Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».. К ним были отнесены: а) налог на имущество физических лиц; б) земельный налог; в) регистрационный сбор с физических лиц. занимающихся предпринимательской деятельностью; г) налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне; д) курортный сбор; е) сбор за право торговли; ж) целевые сборы с граждан и предприятий, учреждении организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели; з) налог на рекламу; и) налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров; к) сбор с владельце собак; л) лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями; м) лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей; н) сбор за выдачу ордера на квартиру, о) сбор за парковку автотранспорта; п) сбор за право использования местной символики;: р) сбор за участие в бегах на ипподромах; с) сбор за выигрыш на бегах; т) сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме; у) сбор со сделок, совершаемых на биржах, за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами; ф) сбор за право проведения кино- и телесъемок; х) сбор за уборку территорий населенных пунктов; ц) сбор за открытие игорного бизнеса; ч) налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.

Часть налогов, (п. п. «а» - «в») устанавливались законодательными актами РФ и взимались на всей: территории. Конкретные ставки этих налогов определялись законодательными актами республик в составе РФ, или: решениями органов государственной власти краев, областей,; автономной области, автономных округов, районов, городов и иных административно-территориальных образований если: иное не предусмотрено законодательным актом РФ: Другие налога (п.п. «г» и «д») могли вводиться районными и городскими органами государственной власти, на территории которых находится курортная местность.

Роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности местного самоуправления

В соответствии с конституционными принципами обеспечения5 самостоятельности местного самоуправления, о которых шла речь выше1, деятельность органов государственной власти обязана гарантировать самостоятельность= и не допускать неправомерного вмешательства, ущемляющего законные интересы муниципальных образований, взаимодействие органов местного самоуправления с органами и должностными лицами государственных структур, должна осуществляться гласно, исходя из равного соблюдения интересов сторон, с соблюдением принципа добровольности и обеспечения ресурсами местных сообществ в соответствии с требованиями законодательства.

В предыдущих разделах работы исследовались проблемы, связанные с гарантиями обеспечения экономической сферы местного самоуправления: регулирования межбюджетных отношений, налоговой политики, управления муниципальной собственностью. Упомянутыми государственными гарантиями не ограничивается роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности муниципальных образований. Действующее: законодательство определяет более широкие задачи государственной поддержки муниципальных сообществ, включая создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий становления и развития местного самоуправления и оказание содействия населению на осуществление права на местное самоуправление (ст. 9 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Именно в этих целях с самого начала фун кционирования - местных сообществ органами государственной власти осуществлялись организационно-правовые меры, связанные с обеспечением конституционно-правовых основ самостоятельности местного самоуправления.

Практически одновременно с принятием рамочного федерального закона, Указом Президента РФ от 24 августа 1995 г. «О Совете по местному самоуправлению при Президенте РФ» было создано специальное подразделение, возглавлять которое было поручено Председателю Правительства РФ..В соответствии с Положением на Совет возлагалось обеспечение взаимодействия по реализации конституционных полномочий местного самоуправления при исполнении вновь принятого закона. Постановление Правительства РФ от 19 января; 1998 «0: федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации»2, ведение реестра поручалось Министерству по делам национальных и федеративных отношений.

Указом Президента РФ от 22. октября 1999 г. «О Конгрессе муниципальных образований» одобрено создание Конгресса, которому в числе других задач поручалось обеспечивать взаимодействие муниципальной власти с Президентом РФ. Постановлением Правительства РФ от 31 января 200 0 г. на федеральные органы государственной власти возлагалась обязанность оказывать содействие деятельности Конгресса муниципальных образований и привлекать его представителей при рассмотрении вопросов, затрагивающих сферу деятельности местного самоуправления.

Среди основных направлений мероприятий государственных органов, связанных с обеспечением; экономической самостоятельности местного самоуправления, остановимся на наиболее значимых.

Указом Президента РФ от 25 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»2 в числе целей и задач государственной политики по обеспечению экономической самостоятельности муниципальных образований были определены:: активное формирование муниципальной собственности и развитие рынка недвижимости; создание благоприятных условий для предпринимательства; завершение налоговой реформы и формирование финансовой базы местного самоуправления. Совершенствование межбюджетных отношений, непосредственно затрагивающих сферу местного самоуправления, нашло отражение в Постановлении Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создании условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»3. Характерно, что в разделе мероприятий в финансово-экономической: сфере превалировал подход, связанный с распределением финансов и ресурсов и не решалась проблема конкретизации полномочий муниципалитетов по созданию и расширению надлежащей экономической базы.

Проблемы осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина (На примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа) Попов Юрий Васильевич

"Слово "бюджет" в переводе со старого английского означает "кошелек". Как нам хорошо известно, в кошелек складывают денежные средства (это доходы бюджета) и вынимают, расставаясь с ними (это расходы). Муниципалитеты должны все доходы и расходы осуществлять сугубо из этого кошелька - местного бюджета, который они самостоятельно утверждают и исполняют.

Посмотрим вначале, что же есть в кошельке наших муниципальных образований. По логике, государство должно мудро предусмотреть достаточность доходной части бюджета муниципалитета, чтобы обеспечить возможность органам местного самоуправления решать вопросы местного значения для жизнеобеспечения населения". Также "самостоятельность бюджета должна обеспечиваться правом местного самоуправления самостоятельно составлять, утверждать, исполнять и контролировать его исполнение. В Бюджетном кодексе (ст. 31) содержится право самостоятельного осуществления бюджетного процесса, в том числе определения направлений расходов из местных бюджетов, самостоятельный поиск источников финансирования дефицитов бюджетов. Однако некоторые права на самостоятельное осуществление бюджетного процесса не подкреплены Бюджетным кодексом. Ничего не говорят об отнесении к ведению органов местного самоуправления вопросов по формированию доходов и расходов местных бюджетов. Поэтому право самостоятельного направления расходов местных бюджетов носит неполный характер".

"Муниципалитет может положить в свой кошелек средства не от любых доходов (иначе они превратились бы в коммерческие фирмы, наживающиеся, прежде всего, на населении), а только от тех, которые предусмотрены законом - Бюджетным кодексом РФ. К таким доходам муниципалитета относятся налоговые и неналоговые поступления.

В местный бюджет зачисляются местные налоги и отчисления от федеральных и региональных налогов. Местных налогов всего два - это земельный налог и налог на имущество физических лиц. Особого наполнения муниципальному бюджету эти налоги не приносят. В муниципальном кошельке, по данным Минфина России, они занимают всего 12,2%, хотя есть и другие цифры: доля земельного налога в доходах бюджета муниципалитета составляет 3%, а доля налога на имущество физических лиц - 0,3%. При этом, по ряду экспертных оценок, почти 80% земли в России выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку эта земля относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд, военные объекты и др.), что лишает муниципалитеты стабильного источника доходов от земельного налога, а выпадающие доходы не компенсируются. Получилось, что государство дало местному самоуправления "три копейки" и сказало в ст. 12 Конституции: "Ты самостоятельно!". Львиную долю доходной налоговой части местного бюджета составляют отчисления по установленным нормативам от федеральных и, по усмотрению субъекта РФ, от региональных налогов. Доля межбюджетных трансфертов в объеме всех доходов местных бюджетов приближается к 60%. Своеобразное "кормление с господних рук". Местные бюджеты полностью зависят от финансовой помощи органов государственной власти. И никакой самостоятельности при таких условиях и быть не может. Наиболее зависят местные бюджеты от поступлений по федеральному налогу на доходы физических лиц. Эти поступления составляют около 70% налоговых доходов местных бюджетов. Такая зависимость от одного налога, как, впрочем, и вся сложившаяся схема распределения налогов, не стимулируют муниципалитеты к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Из режима активного поиска дополнительных ресурсов муниципалитеты переходят в режим ожидания финансовой помощи "сверху".

Кроме того, в структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, направления, расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми.

И еще один негативный аспект - финансовая помощь зачастую перечисляется в местные бюджеты в виде субсидий из федерального бюджета в середине, или вообще в конце финансового года, и данные средства не могут быть освоены муниципалитетами в текущем году (так называемый профицит местных бюджетов).

Что же касается неналоговых доходов местного бюджета, то и здесь возможности муниципалитетов очень ограничены. К таким доходам закон относит доходы муниципалитета от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, от продажи имущества, от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями (например, поликлиниками), штрафы, компенсации и пр. При этом важно обратить внимание на то, что муниципалитеты не могут владеть любым имуществом, благодаря которому они бы извлекали доходы в бюджет. Объекты муниципального имущества жестко "привязаны" к вопросам местного значения, сформулированным в законе. Большую часть доходов бюджета от неналоговых поступлений сегодня составляют доходы от продажи и сдачи в аренду муниципального имущества (около 80%), но этот ресурс иссякнет, когда продавать будет нечего".

Тем не менее, "проблема финансово-экономической обеспеченности, а вместе с ней и самостоятельности муниципальных образований имеет комплексный характер и включает в себя вопросы формирования муниципальной собственности, изменения порядка формирования доходной и расходной частей местных бюджетов, активизацию предпринимательской деятельности на территории местных сообществ и т.п. Большой проблемой местного самоуправления Президент РФ назвал "недостаточность его собственной доходной базы", хотя население с местных органов власти спрашивает за все проблемы социального характера. Важно, чтобы у местного самоуправления "была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости".

Но в тоже время "1 января 2009 г. закончился этап формирования органов местного самоуправления в формате Федерального закона №131. В ведение местной власти перешли такие важные функции, как обеспечение жителей городов, районов и сельских поселений качественными услугами ЖКХ, здравоохранения, образования, предоставление жилья, транспортных и социальных услуг. Это теоретически верно. Власть на местах должна знать лучше местные потребности населения, чем вышестоящая издалека.

Но вот что получается на практике. Весь социальный сектор услуг во всем мире не приносит прибыли или приносит, но очень незначительную. Бизнес готов к плодотворной работе лишь при наличии прибыли, которая покрывает материальные и моральные расходы, и после уплаты налогов составляет величину для мотивации продолжения данного вида деятельности. Не надо забывать еще и о том, что в целом по стране стараниями бюрократической и правоохранительной системы мотивация для малого и среднего бизнеса вообще сильно понизилась. А именно в социальной сфере предприятия малого и среднего бизнеса и должны предоставлять большую часть услуг".

В общем, парадоксов и проблем не мало.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Становление местного самоуправления в формах, отвечающих общедемократическим стандартам и принципам, признанным в цивилизованном мире, - одна из наиболее актуальных проблем для России. Развал централизованной системы управления сопровождался резким повышением роли муниципалитетов в жизнеобеспечении граждан, в удовлетворении их повседневных нужд. В собственность муниципальных образований были переданы крупные активы, в первую очередь жилищный фонд и объекты социальной сферы. Законодательно на местное самоуправление было возложено более 30 различных функций по решению вопросов местного значения. Кроме того, на муниципалитеты по факту была переложена ответственность за выполнение значительной части социальных обязательств федерального и регионального уровней. Опыт последнего десятилетия показал, что, несмотря на перманентный финансовый кризис, недостаток управленческого опыта, нестабильность условий деятельности, местные власти в целом успешно справились с этим сложнейшим комплексом возложенных на них задач.

За исключением отдельных, хорошо известных, но немногочисленных исключений, они обеспечили поддержание в рабочем состоянии систем жизнеобеспечения населения и позволили избежать крупных всплесков социального недовольства на местном уровне. Однако, в целом позитивно оценивая деятельность местных властей на протяжении последнего десятилетия, необходимо отметить, что потенциал местного самоуправления был использован далеко не полностью. Можно выделить следующие основные барьеры на пути повышения эффективности функционирования муниципальных образований:

получив большой объем функций и полномочий, муниципалитеты не обрели реальной самостоятельности для оптимального выполнения своих задач; имея в собственности крупные активы, муниципалитеты не имеют адекватных стимулов для эффективного управления этими активами; формально считаясь формой местного самоуправления, реально муниципалитеты недостаточно зависят от местного сообщества, его экономического и социального потенциала, но в первую очередь подконтрольны и подотчетны региональным властям. В перспективе данные барьеры все в большей степени будут негативно влиять на деятельность муниципальных образований, в частности на темпы и качество проведения жилищной реформы и реформы социальной сферы, на снятие административных барьеров и создание благоприятных условий для деятельности малого и среднего бизнеса. Кроме того, они будут способствовать поддержанию иждивенческой позиции местных сообществ, не желающих самостоятельно решать свои проблемы и ждущих, что все основные условия их жизнедеятельности будут обеспечены и гарантированы «сверху». Во всем многообразии проблем местного самоуправления в качестве наиболее важной, как представляется, можно было бы выделить одну - финансовые основы местного самоуправления.

1. Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления

Эффективность местного самоуправления определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления. Как институт муниципального права финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные сформированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований. Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности.

Вместе с тем укрепление и развитие финансово-экономических основ местного самоуправления оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов и госбюджетным финансированием. Финансово-экономические основы местного самоуправления составляют: а) муниципальная собственность; б) местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления; в) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых условий для развития местного самоуправления, принимает меры по поддержанию режима финансовой дисциплины. Европейская Хартия местного самоуправления устанавливает:

а) органы местного самоуправления имеют право, в рамках: национальной финансовой политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий,

б) финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией и законом полномочиям;

в) по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов, налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

г) финансовые системы, на которых основываются ресурс местных органов самоуправления, должны быть достаточно раз образными и гибкими с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий, например, в связи с необходимостью финансировать выборы.

д) защита более слабых, в финансовом отношении, орган местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции. Эти положения можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансов налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны. Органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов обязаны содействовать развита финансово-экономических Основ местного самоуправления. В этих целях они в соответствии с Законом об общих принцип организации местного самоуправления:

регулируют законами порядок передачи объектов государе венной собственности в муниципальную собственность;

передают органам местного самоуправления материальные финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом данные органы; разрабатывают и устанавливают государственные мини­мальные социальные стандарты;

регулируют отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;

обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;* обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;* компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти;

участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы. Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закрепляются также ГК РФ, Законом Об общих принципах организации местного самоуправления, другими законами и нормативными правовыми актами. Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества. В муниципальную собственность передавались также объекты государственной собственности, находившиеся в ведении орга­нов государственной власти субъектов Федерации и расположенные на территории соответствующих городов; предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово складские мощности; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта. В постановлении предусматривалась передача в муниципальную собственность предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий. Передача указанных объектов в муниципальную собственность осуществлялась по решению представительных органов государственной власти субъектов Федерации на основании предложений представительных органов власти местного самоуправления, подаваемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом.

Представительный орган государственной власти обязан был рассмотреть эти предложения и принять окончательное решение в двухмесячный срок со дня их регистрации в соответствующем комитете по управлению имуществом. Если по истечении этого срока решение соответствующими представительными органами не было принято, то предложения, вносимые представительными органами местного самоуправления, считались удовлетворенными и принятие объектов в собственность оформлялось решением представительного органа, внесшего предложения. На формировании муниципальной собственности существенным образом сказывался процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали какого либо заметного влияния.

2. Финансовая основа местного самоуправления

Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые средства муниципального образования, в основе которых лежит местный бюджет. Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. Согласно Бюджетному кодексу РФ доходы местного бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов местного самоуправления.

Соответственно, собственные доходы - налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты. Закон о местном самоуправлении к собственным доходам местных бюджетов относит:

1) средства самообложения граждан (разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, размер которых устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа);

2) доходы от местных налогов и сборов

(в настоящее время это налог на имущество физических лиц и земельный налог);

3) доходы от региональных налогов и сборов;

4) доходы от федеральных налогов и сборов;

5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности);

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) часть прибыли муниципальных предприятий;

8) штрафы;

9) добровольные пожертвования;

10) иные поступления в соответствии с действующим законодательством. В состав собственных доходов местных бюджетов также включаются субвенции, предоставляемые, например, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, на осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий. Кроме того, в местный бюджет могут передаваться субсидии - бюджетные средства с другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов. Согласно действующему законодательству в целях предоставления местным бюджетам субсидий с вышестоящего уровня могут создаваться:

а) региональные и районные фонды финансовой поддержки городских и сельских поселений (для выравнивания бюджетной обеспеченности);

б) фонд муниципального развития в составе субъекта РФ (для реализации инвестиционных проектов);

в) фонд софинансирования социальных расходов;

г) федеральные и региональные фонды компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Расходная часть местного бюджета предусматривает следующие виды расходов:

1) на решение вопросов местного значения;

2) на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) на погашение долга по муниципальным займам и ссудам;

4) на оплату труда депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

5) ассигнования на страхование объектов муниципальной собственности и муниципальных служащих;

6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования. Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Основными источниками финансирования дефицита местного бюджета в настоящее время являются: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, полученные от кредитных организаций. Согласно Бюджетному кодексу РФ долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствования и не могут превышать 10 лет. В этой связи следует отметить, что Закон о местном самоуправлении предусматривает возможность проведения «банкротства муниципального образования»: если долги муниципального образования превышают 30 % собственных доходов, то на основании решения арбитражного суда в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация. Закон о местном самоуправлении более детально прописывает вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Одним из важнейших пунктов является запрет на так называемые «нефинансируемые мандаты», т. е. передачу муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, не обеспеченных необходимыми финансовыми и материальными средствами. Вместе с тем сохраняется «режим отрицательных трансфертов», по которому муниципалитет, уровень бюджетной обеспеченности которого хотя бы в два раза превышает средний уровень по субъекту РФ, должен будет в следующем году отчислять часть доходов в региональный фонд финансовой поддержки поселений. Таким образом, признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления. В этой связи органы государственной власти осуществляют следующие полномочия:

1) регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;

2) передают органам местной власти материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий;

3) обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов;

4) принимают целевые программы развития и поддержки местного сам оуправления. Значение финансово-экономических основ местного самоуправления в настоящее время очень велико. Именно финансово-экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения, способствуют социально-экономическому развитию муниципального образования.

3. Понятие предметов ведения местного самоуправления

Предметы ведения местного самоуправления -- необходимый элемент правового статуса каждого муниципальное образования. Закрепляемые нормами муниципального права, прежде всего определяют те области жизнедеятельности селения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Значительная часть норм, регулирующих муниципальные ношения, содержится в законодательстве, а также в уставе муниципального образования. Управление муниципальной собственностью и местными финансами, обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Муниципальные образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения.

При осуществлении этой деятельности принимаются во внимание задачи комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования. Кроме того, органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, предусматривая рациональные пропорции в развитии производственной и социальной инфраструктур, координируют участие предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Организация, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах. Муниципальные образования организуют, содержат и развивают муниципальные учреждения образования, здравоохранения. К их ведению относится создание условий для деятельности учреждений культуры, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности. Муниципальные образования создают условия для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании.В ведении муниципальных образований находятся также:* содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;* создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;* создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; организация, содержание и развитие муниципальных служб: энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения; организация снабжения населения и муниципал учреждений топливом;* дорожное строительство и содержание дорог местного значения;* благоустройство и озеленение территории муниципалы образования;* организация утилизации и переработки бытовых отходов;* организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;* организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услуг связи;* организация и содержание муниципальной информационной службы;* создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;* организация и содержание муниципальных архивов;* обеспечение социальной поддержки и содействие занятое" населения;* охрана общественного порядка, организация и содержи муниципальных органов охраны общественного порядка;* обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы;

Контроль за соблюдением правовых актов муниципальное образования, участие в контроле за соблюдением законодательства на территории муниципального образования. Муниципальные образования обеспечивают контроль за соблюдением своих уставов, общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования. В ведении муниципальных образований находятся вопросы контроля за использованием делегированного законодательства на территории муниципального образования. Они участвуют в охране окружающей среды на территории муниципального образования, а также осуществляют иную контрольную деятельное в соответствии с законодательством о местном самоуправление уставами муниципальных образований. В ведении муниципальных образований могут находиться также отдельные государственные полномочия:1) в области регистрации актов гражданского состояния регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования; в области статистики -- ведение статистического учета на территории муниципального образования;2) в области градостроительной деятельности, государственного архитектурно-строительного контроля -- организация ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности, определения их правового статуса и др.;4) в области природоохранной деятельности -- ведение государственного кадастра и мониторинга особо охраняемых природных территорий, находящихся в границах территории муниципального образования, и др.;5) в области землепользования -- ведение земельного кадастра. и мониторинга земель муниципального образования и др. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями и в иных сферах государственной деятельности. Правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления.

Вопросы правового регулирования предметов ведения местного самоуправления, как показывает практика, могут решаться поразному. В основу правового регулирования предметов ведения муниципальных образований может быть, например, положен принцип права, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Этот принцип утвердился в XIX в. в Великобритании. Правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления может осуществляться на основе и другого принципа: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов. Этот принцип лежит в основе правового регулирования объёма юридических прав органов местного самоуправления во Франции. Органы государственной власти не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы, отнесенные к ведению мести самоуправления; осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Необходимо четко законодательно определить: за решение каких и в каком объеме отвечает каждый уровень власти. Важна также и дифференциация предметов ведения местного самоуправления на основе подразделения муниципальных образований виды в зависимости от их величины, социально-экономические положения и других факторов. При этом можно было бы выделить первичный уровень местного самоуправления со своим минимальным перечнем предметов ведения, признав его необходимым для всех субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельны­ми государственными полномочиями. При этом Конституция РФ устанавливает, что: а) наделение органов местного самоуправле­ния должно осуществляться законом; б) одновременно органам местного самоуправления должны быть переданы необходимые для осуществления этих полномочий материальные и финансовые средства; в) реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Развивая эти конституционные положения, Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что:

а) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только отраслевым законодательством РФ, законами субъектов Федерации;

б) условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации;

в) в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Федерации;

г) финансовые средства, необходимые для осуществления органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федераль­ном бюджете, в бюджетах субъектов Федерации. Более детально механизм передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и осуществления контроля за их реализацией должен определяться федеральными законами и законами субъектов Федерации. Ряд субъектов Федерации уже принял законы, устанавливающие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такие законы закрепляют:

а) принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

б) требования, предъявляемые к порядку и условиям реализации отдельных государственных и финансовых средств;

в) условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и др. Например, Закон Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл» устанавливает, что передача полномочий осуществляется на основе принципов: законности; социально-экономической обоснованности передачи полномочий; взаимной ответственности и подконтрольности реализации переданных полномочий; материально-финансовой обеспеченности полномочий. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями производится в интересах социально-экономического развития муниципальных образований и с учетом того, что это право непосредственно может осуществляться на местном уровне. Не допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, если:

а) они отнесены к ведению федеральных органов государственной власти;

б) они отнесены к вопросам административно-территориального устройства.

4.Организационные основы местного самоуправления

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов. Понятие « организационные основы местного самоуправления » характеризует: а) структуру органов местного самоуправления; б) порядок, формы и принципы их деятельности; в) организацию муниципальной службы. Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы. Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов. В развитии организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три периода.

Первый период -- с 1990--1991 гг. по осень 1993 г., до начала процесса реформирования местного самоуправления -- связан с переходом к организации власти на местах на началах самоуправления. В соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов. Законодательство об очередных выборах устанавливало следующие предельные нормы численного состава местных Советов:* в районный Совет -- до 75 депутатов;* в городской Совет городов краевого, областного, окружи подчинения -- до 200 депутатов;* в районный в городе Совет -- до 100 депутатов;* в районные в городах Москве и Ленинграде -- до 200 депутат* в поселковый, сельский Совет -- до 50 депутатов. В пределах этих норм по предложениям соответствующих советов или их президиумов число избирательных округов выборов определялось вышестоящим Советом или его президиумом. Основной формой работы местного Совета являлась сессия, сессии местного Совета созывались его председателем, который избирался Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета.

Совет из числа депутатов избирал постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, а также для содействия проведению в жизнь его решений и нормативных актов государственных органов и осуществления в пределах Совета контроля деятельности местной администрации, предприятий, учреждений и организаций. Совет мог образовывать и временные комиссии. Постоянные и временные комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему подотчетны. Совет не являлся частью механизма государственной власти, в его деятельности не соблюдался принцип разделения властей. В Совете могли также создаваться постоянные и временные депутатские группы, клубы и иные добровольные депутатские объединения. Для организационного и правового обеспечения деятельности Совета, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам в подготовке необходимых материалов Совет был вправе образовывать свой аппарат. Состав местных Советов был достаточно многочисленным. Депутаты осуществляли свои полномочия, как правило, на общественных началах, на непостоянной основе. Возникали, и не так уж редко, проблемы с правомочностью сессий Совета, кворум для которых был установлен в две трети депутатов данного Совета.

Учитывая эти обстоятельства, Верховный Совет РСФСР в постановлении «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» установил, что до проведения выборов в местные Советы нового созыва районные, городские, районные в городах Советы народных депутатов должны избрать из своего состава малый Совет. Поселковые, сельские Советы вправе были избирать из своего состава малый Совет. Он образовывался, как правило, по норме -- одна десятая от числа депутатов данного Совета. Малый Совет в период между сессиями осуществлял за некоторым исключением полномочия местного Совета. Местный Совет вправе был отменять решения своего малого Совета. Местная администрация являлась органом управления. Она не была автономной и подчинялась соответствующему Совету; а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Соответствующий местный Совет утверждал структуру мест­ной администрации, а также размер расходов на ее содержание. Возглавлял местную администрацию глава администрации. Он руководил деятельностью местной администрации и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Организация работы представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Исполкомы в течение десятилетий подменяли Совет, именно через них осуществлялась партийная монополия на peaльное руководство местными делами. В соответствии с Закон РСФСР о местном самоуправлении полномочия единоличного главы местной администрации закреплялись как его собственная компетенция, т.е. Закон обозначил личную ответственность администрации. Органы и структурные подразделения администрации по всем вопросам своей деятельности подчинял главе местной администрации. Глава местной администрации пределах своей компетенции издавал постановления и распоряжения. Совет вправе был выразить недоверие главе местной администрации. Решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее чем две трети от числа депутатов, установленного; данного Совета. Закон при этом закреплял, что в данном ел Совет одновременно назначал в соответствии с законодательств голосование об отзыве главы местной администрации населением, ибо предполагалось, что глава местной администрации должен избираться населением. Зарубежный опыт выявляет такую общую закономерность: чем ниже уровень власти, тем менее контрастно и разделение власти, и напротив, оно нарастает в движении по вертикали. Однако надо помнить, что никакая управленческая схема не исключает конфликтных ситуаций. Поэтому задачей муниципального права является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти («законодательной власти»), так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними. Начавшийся осенью 1993 г. процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, во многом по новому решавший вопросы организационной структуры местного самоуправления, ознаменовал начало второго периода развития организационных основ местного самоуправления, который продолжался, по существу, вплоть до вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Муниципальная служба. Понятие, принципы деятельности муниципальных служащих, подбор муниципальных служащих. Как указывалось выше, муниципальная служба -- новый вид службы в Российской Федерации. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо: служащие местных органов власти -- местных Советов и исполнительных комитетов -- являлись государственными служащими. Учреждение муниципальной службы, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, особой формы публичной власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении -- об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР и о местном самоуправлении в РСФСР -- не использовали понятие «муниципальная служба». Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия.

Согласно такому взгляду муниципальный служащий -- это гражданин-государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Конституция РФ с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного самоуправления установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта норма в совокупности с другими конституционными положениями о местном самоуправлении, послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличается от той, что была закреплена в Законе РСФСР о местном самоуправлении. Тем самым были заложены на муниципальную службу возлагается основная тяжесть работы по подготовке, принятию, исполнению и контролю решений органов местного самоуправления. При этом следует учитывать, что в ведении муниципальных образований находятся не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, которыми, согласно Конституции РФ, могут на­деляться законом органы местного самоуправления. Муниципальная служба призвана также стоять на защите прав и законных интересов муниципального образования, его населения.

Государство устанавливает конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного самоуправления в случае нарушения полномочий местного самоуправления, законных интересов населения муниципального образования. 3. Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов РФ и муниципальный. Это, конечно, не может не обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований.4. Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих, а также и некоторые другие решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальной службе и ее собственных нормативных правовых актов.5. Правовой статус муниципального Служащего и правовой статус государственного служащего имеют общие черты: стаж муни­ципальной службы приравнивается к стажу государственной службы.

5. Территориальные основы местного самоуправления

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных тер­риториальных уровнях государственного управления. В советский период административно-территориальными еди­ницами являлись: края, области, районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). В границах данных административно-территориальных единиц создавались и функционировали соответствующие местные органы государственной власти и государственного управления (начиная с краевых, областных Советов и их исполнительных комитетов до поселковых, сельских Советов и их исполнительных комитетов включительно). Вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства. Местное самоуправление -- это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы о том, связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня. Вопросы территориальных основ местного самоуправления по разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Первоначально органы местного самоуправления не создавались и функционировали в границах административно-территориальных единиц. В соответствии со ст. 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в родах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

Таким образом, принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были, по существу перенесены на систему местного самоуправления. Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений- «Поселенческий» принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Так, в соответствии с Положением об основах организации местного самоуправления органы местного самоуправления должны были образовываться в «городах, сельских поселениях, других населенных пунктах». Что же ка­сается района, сельского округа (территории сельсовета), то согласно указанному Положению на территориях, включающих не­сколько городских или сельских поселений (под это определение попадают и территория района, и территория сельского округа), совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о тер­риториальных основах местного самоуправления. Неофициально считается принятым «американский» вариант с организацией самоуправления в таунах, тауншипах и муниципальных корпорациях. Согласно ст. 131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Таким образом, Конституция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления вслед за ГК РФ использует новое понятие: «муниципальное образование», имеющее важное значение для решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Однако, самостоятельно решая вопросы территориальной организации местного самоуправления, субъекты РФ должны основываться на следующих принципах:

а) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных поселениях (общиных). Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

б) население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Конституция РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления гарантируют каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление и не допускают местное управление только в качестве временного. Поря­док реализации этого права устанавливается законами субъектов Федерации. Это право может быть реализовано, во-первых, путем создания самостоятельного муниципального образования, во-вторых, путем присоединения к какому-либо муниципальному обра­зованию и, в третьих, возможна организация территориального общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием;

в) обеспечение экономических и организационных условий для осуществления местного самоуправления. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, является наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления.

г) обеспечение целостности территории муниципального образования. Вопросы территориальной организации местного самоуправле­ния должны решаться с учетом компактного проживания на тер­ритории муниципального образования национальных групп и об­щностей, корённых (аборигенных) народов, казачества и других исторических и местных традиций. Проблемы территориальной организации местного самоуправления тесно связаны с вопросом о предметах ведения местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения, установленный федеральным законом, является достаточно обширным и по существу единым для всех муниципальных образований. Поэтому каким бы небольшим по своей территории, населению и другим параметрам ни было муниципальное образование, оно обязано заниматься решением всех вопросов местного значения, указанных в общефедеральном перечне. Но очень часто муниципальные образования несопоставимы по своему финансово-экономическому потенциалу (небольшой поселок и крупный город).Закрепление территориальных основ местного самоуправления в Конституции РФ. Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено Законом об общих принципах организации места самоуправления к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации принимают законы, закрепляют порядок установления и изменения границ муниципальных образований. Законы должны обязательно предусматривать гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Как показывает практика, право устанавливать и изменять границы муниципального образования закрепляется либо за законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, либо за главой исполнительной власти субъекта Федерации. Закон обязывает учитывать мнение населения. Прохождение границы устанавливается:

а) по суше -- по характерным точкам, линиям рельефа или ясно видимым ориентирам;

б) на судоходных реках -- посередине главного фарватера; на несудоходных реках, ручьях -- по их середине или посередине главного рукава реки; на озерах и иных водоемах -- по равноотстоящей срединной, прямой или другой линии;

в) на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных водоемах -- в соответствии с границей, проходившей на местности до ее затопления;

г) на мостиках, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи и иные водоемы, -- посередине этих сооружений.

Описание и порядок установки знаков определяется Правительством Республики. Закон Московской области от 31 июля 1997 г. «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований» предоставляет право устанавливать и изменять границы муниципального образования губернатору области. Губернатор решает эти вопросы в порядке, устанавливаемом законом Московской области об установлении и изменении границ муниципальных образований. Вопросы об установлении или изменении территорий внутригородских муниципальных образований решаются с учетом мне населения соответствующей территории представительным ном местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города. Границы и состав территории муниципального образования указываются в его уставе.

6. Местный бюджет

В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» местный бюджет - бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Местный бюджет определяется как совокупность организационных бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов страны направляется в распоряжение местных органов власти (муниципальных образований) для решения вопросов местного значения, а также осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ. В 1998 г. были приняты нормативные документы, регламентирующие экономические отношения всей бюджетной системы страны. К ним следует, в первую очередь, отнести Налоговый и Бюджетный Кодексы. принят и воплощается в жизнь

Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления». В настоящее время отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенции между федеральным и территориальным уровнями государственной власти, органами местного самоуправления. Существует серьезное отставание теоретических и практических разработок в области государственных финансов применительно к условиям современной России. Важная роль в реформировании бюджетных отношений отводится местным бюджетам. Местные бюджеты принято считать низовым звеном бюджетной системы РФ. Вместе с тем, они являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив которой, нельзя кардинально улучшить бюджетные взаимоотношения в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень государственной власти. К компетенции местных органов власти, наиболее тесно связанных с населением, относится решение многих вопросов: социальной защиты населения, жилья, здравоохранения, образования, транспорта, коммунального хозяйства, экологии. Для финансирования данных расходов местным органам самоуправления необходим достаточный уровень доходных источников местных бюджетов. Одним из основных принципов построения и функционирования бюджетной системы РФ является принцип самостоятельности бюджетов. Данный принцип предусматривает, что расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами.

Однако, анализ бюджетов на местном уровне свидетельствует о том, что принципы самостоятельности не получают достаточного практического подтверждения. Недостаток собственных средств местных бюджетов для финансирования деятельности органов местного самоуправления компенсируется значительными объемами дотаций, субвенций и других видов финансовой помощи местным бюджетам. В понятие «межбюджетные отношение» входит не только получение финансовой помощи, но и законодательное распределение доходов и расходов на долговременной основе между звеньями бюджетной системы. Не решив эту проблему, нельзя рассчитывать на качественное улучшение механизма бюджетного регулирования, достижения реальной самостоятельности местных бюджетов. Для того, чтобы принцип самостоятельности местных бюджетов не носил чисто формального характера, помимо законодательного разграничения доходных и расходных функций между бюджетами различных уровней, необходимо заинтересовать органы местного самоуправления в получении дополнительной помощи из вышестоящих бюджетов. Дополнительная помощь может выделяться в зависимости от выполнения административно-территориальными единицами социально-экономических показателей: - собственные доходы; - кассовый план (инкассация торговой выручки); - товарооборот предприятий торговли и общественного питания; - закупка мяса, молока, зерна; - объем промышленного производства; - платные услуги; - объем строительно-монтажных работ и др.

При этом перед органами местного самоуправления возникает масса вопросов: как собрать налоги (получение которых зависит от выполнения плана товарооборота, финансового состояния предприятий); как организовать и стимулировать закупки продовольствия. Но, вместе с тем, повысит их ответственность за финансирование системы образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и других мероприятий. Разработка единой, научно обоснованной методики определения социальных нормативов расходования бюджетных средств, учитывающей инфляционные процессы, различие потребностей в социальных расходах, обеспечит объективность в определении размеров минимального бюджета. Вместе с тем, необходимо использовать регулирующие налоги не только как инструмент вертикального, но и горизонтального выравнивания доходов соответствующих бюджетов, что позволит уменьшить потребность в трансфертах и других видах межбюджетной помощи. Функции местных бюджетов. Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти. Важное значение, имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов. В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

...

Подобные документы

Понятие и особенности осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления. Современное состояние и перспективы совершенствования финансово-правовых основ муниципальных образований.

дипломная работа , добавлен 11.06.2014


Понятие территориальной основы местного самоуправления, виды муниципальных образований и их особенности. Границы и состав территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Сущность двухуровневой системы местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 19.03.2015


Понятие местного самоуправления. Разграничение вопросов местного значения между муниципальными образованиями. Компетенция представительного органа муниципального образования. Статус главы местной администрации. Формы планирования работы руководителей.

курсовая работа , добавлен 15.01.2011


Понятие местного самоуправления, его место в системе публичной власти. Финансово-экономические полномочия органов муниципальных образований, их право на доходы и расходы. Местный бюджет в бюджетной системе РФ. Перспективы развития местных финансов.

курсовая работа , добавлен 24.04.2016


Теоретические основы границ муниципальных образований: понятие, порядок установления, изменение и преобразование. Основания ликвидации поселений. Решение внутренних вопросов муниципального образования. Рассмотрение дотации как части местного бюджета.

курсовая работа , добавлен 12.06.2015


Этапы развития муниципального права РФ. Требования к финансовым ресурсам местного самоуправления, сформулированные в Европейской хартии местного самоуправления. Структура бюджетов муниципальных образований. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

контрольная работа , добавлен 26.05.2015


Права органов муниципального управления. Бюджет муниципального образования (местный) как финансовая основа местного самоуправления. Структура местных бюджетов, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Европейская хартия местного самоуправления.

контрольная работа , добавлен 27.06.2009


Понятие типологии муниципальных образований, основные модели их классификации. Типология муниципальных образований в России, и в частности в Республике Чувашия. Сущность органов местного самоуправления как основы функционирования данных образований.

курсовая работа , добавлен 29.12.2010


Развитие местного самоуправления в России. Правовая и экономическая основы местного самоуправления, состав доходов местного бюджета. Виды и уровни муниципальных образований Российской Федерации, варианты структуры органов местного самоуправления.

контрольная работа , добавлен 12.12.2011


Исторические корни российского самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления. Эффективная организация органов муниципального образования. Цель и принципы муниципального управления, коллективные методы повышения его эффективности.